Решение Верховного суда Республики Саха от 10.10.2013 по делу N 3-62/13 <О признании частично недействующими отдельных положений Закона Республики Саха ">
ВЕРХОВНЫЙ СУД РЕСПУБЛИКИ САХА (ЯКУТИЯ)
Именем Российской Федерации
РЕШЕНИЕ
от 10 октября 2013 г. по делу № 3-62/13
Верховный Суд Республики Саха (Якутия) в составе:
председательствующего Дьяконовой З.С.,
при секретаре Марковой Д.Р.,
с участием прокурора Самойловой В.В.,
рассмотрев в открытом судебном заседании дело по заявлению заместителя прокурора Республики Саха (Якутия) о признании противоречащими федеральному законодательству, недействующими и не подлежащими применению отдельных норм Закона Республики Саха (Якутия) от 30.11.2004 № 349-III "О местном самоуправлении в Республике Саха (Якутия)",
установил:
заместитель прокурора Республики Саха (Якутия) обратился в суд с заявлением о признании противоречащими федеральному законодательству, недействующими и не подлежащими применению отдельных норм Закона Республики Саха (Якутия) от 30.11.2004 № 349-III "О местном самоуправлении в Республике Саха (Якутия)" (далее Закон Республики от 30.11.2004 № 349-III), мотивируя следующим.
Частью 1 статьи 6 Закона Республики от 30.11.2004 № 349-III установлено, что территория муниципального района состоит из территории городских, сельских поселений и межселенных территорий.
Указанная норм противоречит, по мнению прокурора, п. 14 ч. 1 ст. 11 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", согласно которой территория городского округа, являющегося в соответствии с ч. 1 ст. 2 названного Федерального закона городским поселением, не входит в состав территории муниципального района.
Частью 2 статьи 10 Закона Республики от 30.11.2004 № 349-III предусмотрено, что структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), которые являются обязательными в структуре муниципального образовав и иные органы местного самоуправления, обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения, за исключением случаев, предусмотренных законами Российской Федерации.
Приведенная норма, как указывает прокурор, противоречит ч. 1 ст. 34 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ, поскольку приводит, в сравнении с указанной нормой федерального закона, неполный перечень органов, составлявших структуру органов местного самоуправления.
В силу части 3 статьи 10 Закона Республики от 30.11.2004 № 349-III порядок формирования, срок полномочий, компетенция, подотчетность и подконтрольность деятельности органов местного самоуправления устанавливается уставом муниципального образования, зарегистрированным в органах юстиции в порядке, установленном федеральным законом.
Прокурор считает, что указанная норма противоречит ч. 3 ст. 34 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ, согласно которой порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления, а также иные вопросы организации и деятельности указанных органов определяются уставом муниципального образования.
Частью 1 статьи 17 Закона Республики от 30.11.2004 № 349-III установлено, что ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц органов местного самоуправления перед населением наступает в случае нарушения ими устава муниципального образования и в результате утраты доверия населения в соответствии с федеральным законом.
Прокурор считает, что данная норма противоречит части 1 статьи 71 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ, согласно которой основания наступления ответственности органов местного самоуправления, депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления перед населением и порядок решения соответствующих вопросов определяются уставами муниципальных образований в соответствии с настоящим Федеральным законом.
Прокурором оспаривается также часть 2 статьи 18 Закона Республики от 30.11.2004 № 349-III в части, не предусматривающей общий срок приведения незаконного муниципального нормативного акта в соответствие с федеральным законодательством по решению суда; часть 3 статьи 18 Закона Республики от 30.11.2004 № 349-III в части определения сроков неисполнения решений судов о признании муниципальных нормативных актов противоречащими федеральному законодательству, порядка их исчисления, положений о вынесении письменного предупреждения органам местного самоуправления о необходимости исполнения решения суда, а также оснований роспуска представительного органа муниципального образования, отрешения главы муниципального образования от должности, в части вынесения письменного предупреждения представительному органу и (или) главе муниципального образования; часть 4 статьи 18 Закона Республики от 30.11.2004 № 349-III в части вынесений письменных предупреждений представительному органу и (или) главе муниципального образования о возможности применения ответственности в виде роспуска, отрешения от должности.
Прокурор также оспаривает часть 1 и 3 статьи 18 Закона Республики от 30.11.2004 № 349-III, указывая, что данными нормами необоснованно сужен перечень оснований государственно-правовой ответственности представительного органа и главы муниципального образования, в частности, не учтена возможность роспуска представительного органа в случае не проведения в течение 3 месяцев подряд правомочного заседания, в том числе вновь избранного представительного органа, а также возможность отрешения главы муниципального образования от должности в случае совершения указанным должностным лицом местного самоуправления действий, в том числе издания им правового акта, не носящего нормативного характера, влекущих нарушение прав и свобод человека и гражданина, угрозу единству и территориальной целостности Российской Федерации, национальной безопасности Российской Федерации и ее обороноспособности, единству правового и экономического пространства Российской Федерации, нецелевое расходование субвенций из федерального бюджета или бюджета субъекта Российской Федерации, если это установлено соответствующим судом, а указанное должностное лицо не приняло в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суд
В судебном заседании прокурор Самойлова В.В. требования поддержала в полном объеме, просит заявление удовлетворить. Уточнила, что прокурор в мотивировочной части заявления указывал, что недействующим следует признать и часть 4 статьи 18 Закона Республики от 30.11.2004 № 349-III однако в резолютивной (просительной) части заявления этого ошибочно не указал. В связи с этим просит признать часть 4 статьи 18 оспариваемого закона недействующей полностью по изложенным в заявлении основаниям.
Представитель заинтересованного лица Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) Оконешников В.Ю., действующий на основании доверенности от 09 января 2013 года, в судебном заседании заявил о частичном признании требований прокурора. Указывает, что часть 1 статьи 6 Закона Республики от 30.11.2004 № 349-III, не противоречит федеральному законодательству, поскольку не предусматривает, что территория муниципального района состоит из городских округов. В Республике Саха (Якутия) имеется только два городских округа: ГО "Город Якутск" и ГО "Поселок Жатай". Остальные города и поселки, как городские поселения, включены в муниципальные районы, и находятся на их территориях.
Часть 2 статьи 10 Закона Республики от 30.11.2004 № 349-III также не противоречит федеральному законодательству, поскольку в ней предусмотрено, что структуру органов местного самоуправления составляют и иные органы местного самоуправления. Считает, что неполное приведение нормы федерального закона в региональном законе не означает их несоответствие.
Также указывает на несогласие с требованиями прокурора в части признания недействующим часть 1 статьи 17 Закона Республики от 30.11.2004 № 349-II, полагая, что указанная норма подлежит применению во взаимосвязи с другими частями статьи 17 оспариваемого Закона.
В части 1 статьи 18 Закона Республики от 30.11.2004 № 349-III полностью приводятся положения статьи 72 Федерального закона № 131-ФЗ, в связи с чем указанная норма не может признаваться противоречащей нормам федерального закона, считает представитель Государственного Собрания РС(Я).
В судебном заседании представитель Государственного Собрания РС(Я) согласился с требованием прокурора о признании недействующим часть 3 статьи 10 Закона Республики от 30.11.2004 № 349-III, указав, что в письменном отзыве ошибочно указано на несогласие с требованием прокурора в этой части.
Выслушав объяснения лиц, участвующих в деле, исследовав материалы дела, суд приходит к выводу о частичном удовлетворении требований прокурора по следующим основаниям.
Согласно ч. 2 ст. 252 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации признание требования органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, принявшими оспариваемый нормативный правовой акт, для суда необязательно.
В соответствии с пунктом "н" части 1 статьи 72 Конституции РФ вопросы установления общих принципов организации системы органов местного самоуправления находятся в совместном ведении РФ и субъектов РФ.
Согласно части 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.
При этом законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с частями первой и второй статьи 76 Конституции Российской Федерации. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (часть 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).
Общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, государственные гарантии его существования определены Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ).
Частью 1 ст. 6 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации отнесено правовое регулирование вопросов организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации в случаях и порядке, установленных этим Федеральным законом.
30 ноября 2004 года постановлением Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) принят Закон Республики от 30.11.2004 № 349-IIII "О местном самоуправлении в Республике Саха (Якутия)" (далее Закон Республики № 349-III), опубликованный в издании "Якутские ведомости" № 51 24 декабря 2004 года.
Частью 1 статьи 6 Закона Республики № 349-III предусмотрено, что территория муниципального района состоит из территорий городских, сельских поселений и межселенных территорий.
Частью 1 статьи 2 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131 - ФЗ установлено, что для целей настоящего Федерального закона используются следующие основные термины и понятия:
городское поселение - город или поселок, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления;
поселение - городское или сельское поселение;
муниципальный район - несколько поселений или поселений и межселенных территорий, объединенных общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации;
городской округ - городское поселение, которое не входит в состав муниципального района и органы местного самоуправления которого осуществляют полномочия по решению установленных настоящим Федеральным законом вопросов местного значения поселения и вопросов местного значения муниципального района, а также могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
Поскольку муниципальный район, согласно нормам федерального закона, это несколько поселений, в том числе и городских поселений, (поскольку к понятию поселение отнесены и городские поселения), указание в региональном законе положения о том, что территория муниципального района состоит из территорий городских, сельских поселений и межселенных территорий, не противоречит нормам большей юридической силы.
В связи с указанным, требование прокурора в этой части не подлежит удовлетворению.
Частью 2 статьи 10 Закона Республики № 349-III предусмотрено, что структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), которые являются обязательными в структуре муниципального образования, и иные органы местного самоуправления, обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения, за исключением случаев, предусмотренных законами Российской Федерации.
Довод прокурора о том, что указанная норма противоречит ч. 1 ст. 34 федерального закона № 131-ФЗ является правомерным по следующим основаниям.
Часть 1 статьи 34 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ предусмотрено, что структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольно-счетный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.
Таким образом, перечень органов, составляющих структуру органов местного самоуправления, предусмотренный частью 2 статьи 10 Закона Республики № 349-III, не соответствуют перечню, приведенному федеральным законом, поскольку содержит не полный перечень органов, установленный федеральным законодательством. В частности, региональным законодателем не предусмотрен в структуре органов местного самоуправления контрольно-счетный орган.
Частичное воспроизведение норм федерального закона в региональном акте влечет его противоречие законодательству большей юридической силы, поскольку устанавливает иное правовое регулирование.
Частью 3 статьи 10 Закона Республики № 349-III установлено, что порядок формирования, срок полномочий, компетенция, подотчетность и подконтрольность деятельности органов местного самоуправления устанавливаются уставом муниципального образования, зарегистрированным в органах юстиции в порядке, установленном федеральным законом.
Поскольку указанной нормой, в отличие от ч. 3 ст. 24 Федерального закона № 131-ФЗ не предусмотрено, что и иные вопросы организации и деятельности указанных органов определяются уставом муниципального образования, она должна быть признана недействующей, поскольку сужает перечень вопросов, которые должны быть урегулированы уставом муниципального образования в этой области.
Частью 1 статьи 17 Закона Республики № 349-III предусмотрено, что ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц органов местного самоуправления перед населением наступает в случае нарушения ими устава муниципального образования и в результате утраты доверия населения в соответствии с федеральным законом.
Указанной нормой региональный законодатель установил основание ответственности указанных субъектов - нарушение ими устава и утрата доверия населения к ним.
При этом, частью 1 статьи 71 Федерального закона № 131-ФЗ предусмотрено, что основания наступления ответственности органов местного самоуправления, депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления перед населением и порядок решения соответствующих вопросов определяются уставами муниципальных образований в соответствии с настоящим Федеральным законом.
В силу указанных обстоятельств, суд приходит к выводу об обоснованности требований прокурора о признании части 1 статьи 17 Закона Республики № 349-III противоречащим федеральному законодательству и недействующим.
Частью 2 статьи 18 Закона Республики № 349-III предусмотрено, что представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, принявшие (издавшие) нормативный правовой акт, который признан судом противоречащим федеральному законодательству, законодательству РС(Я), уставу муниципального образования, обязаны в установленный решением суда срок отменить данный нормативный акт или отдельные его положения.
В соответствии с частью 3 статьи 18 Закона Республики № 349-III в случае, если представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования в течение месяца со дня вынесения письменного предупреждения (объявления) не приняли мер по исполнению решения суда, то представительный орган может быть распущен, а глава муниципального образования может быть отрешен от должности не позднее 6 месяцев со дня вступления в силу решения суда, являющегося основанием для роспуска представительного органа муниципального образования, отрешения главы муниципального образования от должности.
В случае, если представительным органом муниципального образования, главой муниципального образования не отменены нормативный правовой акт или отдельные его положения в соответствии с решением суда, вступившим в законную силу, то Государственное Собрание (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) по собственной инициативе или по обращению Президента Республики Саха (Якутия) письменно предупреждает представительный орган муниципального образования, а Президент Республики Саха (Якутия) письменно предупреждает главу муниципального образования о возможности принятия соответствующих мер (часть 4 статьи 18 Закона Республики № 349-III).
Приведенные положения частей 2, 3 и 4 статьи 18 Закона Республики № 349-III противоречат нормам Федерального закона № 131-ФЗ, а именно части 1 ст. 73, которой установлено, что случае, если соответствующим судом установлено, что представительным органом муниципального образования принят нормативный правовой акт, противоречащий Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, конституции (уставу), законам субъекта Российской Федерации, уставу муниципального образования, а представительный орган муниципального образования в течение трех месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного решением суда срока не принял в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда, в том числе не отменил соответствующий нормативный правовой акт, высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в течение одного месяца после вступления в силу решения суда, установившего факт неисполнения данного решения, вносит в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации проект закона субъекта Российской Федерации о роспуске представительного органа муниципального образования (часть 1).
Полномочия представительного органа муниципального образования прекращаются со дня вступления в силу закона субъекта Российской Федерации о его роспуске (часть 2).
В соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 74 Федерального закона № 131-ФЗ высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) издает правовой акт об отрешении от должности главы муниципального образования или главы местной администрации в случае издания указанным должностным лицом местного самоуправления нормативного правового акта, противоречащего Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, конституции (уставу), законам субъекта Российской Федерации, уставу муниципального образования, если такие противоречия установлены соответствующим судом, а это должностное лицо в течение двух месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного решением суда срока не приняло в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда.
Сравнительный анализ приведенных норм регионального и федерального законов позволяет сделать вывод о том, что региональный законодатель в части 2 статьи 18 оспариваемого закона установил иной срок, отличный от установленного федеральным законодателем, в течение которого приводится в соответствие с федеральным и (или) региональным законодательством муниципальный нормативный акт и тем самым установил иное регулирование данных отношений. Частью 3 статьи 18 оспариваемого Закона установлены иные сроки, основания и порядок роспуска представительного органа муниципального образования, отрешения главы муниципального образования, отличные от установленных ч. 1 ст. 73 и п. 1 ч. 1 ст. 74 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ.
Кроме того, федеральным законодателем не установлена необходимость внесения письменного предупреждения представительному органу, главе муниципального образования о возможности применения правовой ответственности в виде роспуска, отрешения от должности, как это предусмотрено частью 4 статьи 18 Закона Республики № 349-III.
При этом следует указать, что прокурор требует признать часть 3 статьи 18 Закона Республики № 349-III недействующей в части определения сроков неисполнения решений судов о признании муниципальных нормативных актов противоречащими федеральному законодательству, порядка их исчисления, положений о вынесении письменного предупреждения органам местного самоуправления о необходимости исполнения решения суда, а также оснований роспуска представительного органа муниципального образования, отрешения главы муниципального образования от должности, в части вынесения письменного предупреждения представительному органу и (или) главе муниципального образования. Признание указанной нормы недействующей в части, указанной прокурором, по существу означает признание ее недействующей полностью.
Доводы прокурора том, что региональным законодателем, в противоречие с федеральным законодательством необоснованно сужен перечень оснований государственно-правовой ответственности представительного органа и главы муниципального образования, в частности, не учтена возможность роспуска представительного органа в случае не проведения в течение 3 месяцев подряд правомочного заседания, в том числе вновь избранного представительного органа, а также возможность отрешения главы муниципального образования от должности в случае совершения указанным должностным лицом местного самоуправления действий, в том числе издания им правового акта, не носящего нормативного характера, влекущих нарушение прав и свобод человека и гражданина, угрозу единству и территориальной целостности Российской Федерации, национальной безопасности Российской Федерации и ее обороноспособности, единству правового и экономического пространства Российской Федерации, нецелевое расходование субвенций из федерального бюджета или бюджета субъекта Российской Федерации, если это установлено соответствующим судом, а указанное должностное лицо не приняло в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда, является обоснованным, поскольку приведенные выше положения федерального законодательства не отражены в региональном законе. Неполный перечень оснований ответственности муниципальных органов власти, приведенный в оспариваемом Законе свидетельствует о противоречии норм регионального закона нормам федерального закона в рассматриваемой области.
Между тем, довод прокурора о том, что часть 1 статьи 18 Закона Республики № 349-III противоречит нормам федерального законодательства, поскольку не содержит полный перечень оснований ответственности муниципальных органов власти, нельзя признать обоснованным по следующим основаниям.
Частью 1 статьи 18 Закона Республики № 349-III предусмотрено, что ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед государством наступает на основании решения соответствующего суда в случае нарушения ими Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, конституции (устава), законов субъекта Российской Федерации, устава муниципального образования, а также в случае ненадлежащего осуществления указанными органами и должностными лицами переданных им отдельных государственных полномочий.
Данная норма воспроизводит такую же норму федерального закона, а именно статью 72 Федерального закона № 131-ФЗ, которая устанавливает общие основания ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц органов местного самоуправления перед государством, в силу чего считать, что ч. 1 ст. 18 Закона Республики № 349-III вступает в противоречие с нормами большей юридической силы, оснований не имеется.
Конкретные основания ответственности приведены в других частях статьи 18 оспариваемого закона, в частности в части 3 указанной статьи, которые признаются недействующими и по основанию того, что не содержат некоторых оснований ответственности муниципальных органов власти, предусмотренных федеральным законом.
В соответствии с частью 2 статьи 253 Гражданского процессуального кодекса, суд, установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречат федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.
Если нормативный правовой акт до вынесения решения суда применялся и на основании этого акта были реализованы права граждан и организаций, суд может признать его недействующим полностью или в части со дня вступления решения в законную силу.
Оценивая исследованные обстоятельства дела в их совокупности, суд приходит к выводу о признании части оспариваемых положений Закона РС(Я) недействующими со дня вступления в силу решения суда.
На основании изложенного и руководствуясь ст. ст. 194 - 198, 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, суд
решил:
признать противоречащими федеральному законодательству, недействующими и не подлежащими применению часть 2 статьи 10 в части, предусматривающей возможность установления законами РФ исключений о вхождении в структуру органов местного самоуправления иных органов, обладающих собственными полномочиями по решению вопросов местного значения, часть 3 статьи 10 в части, не предусматривающей закрепление в уставе муниципального образования иных вопросов организации и деятельности органов местного самоуправления, часть 1 статьи 17 полностью, часть 2 статьи 18 в части, не предусматривающей общий срок приведения незаконного муниципального нормативного акта в соответствие с федеральным законодательством по решению суда, часть 3 и часть 4 статьи 18 полностью Закона Республики Саха (Якутия) от 30.11.2004 № 349-III "О местном самоуправлении в Республике Саха" со дня вступления решения в законную силу.
Сведения о принятом решении суда опубликовать в средствах массовой информации по вступлении решения в законную силу.
На решение могут быть поданы апелляционная жалоба, апелляционное представление прокурора в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.
Решение изготовлено в окончательной форме 11 октября 2013 года
Председательствующий
З.С.ДЬЯКОНОВА
------------------------------------------------------------------