Решение Верховного суда Республики Саха от 11.11.2013 по делу N 3-71/13 <О признании недействующими отдельных положений Закона Республики Саха ">
ВЕРХОВНЫЙ СУД РЕСПУБЛИКИ САХА (ЯКУТИЯ)
Именем Российской Федерации
РЕШЕНИЕ
от 11 ноября 2013 г. по делу № 3-71/13
Верховный суд Республики Саха (Якутия) в составе:
судьи Дмитриевой Л.А.
при секретаре Никитине В.В.
рассмотрев в открытом судебном заседании в городе Якутске
дело по заявлению заместителя прокурора Республики Саха (Якутия) о признании противоречащими федеральному законодательству и недействующими отдельных положений Закона Республики Саха (Якутия) от 24.06.2013 З № 1337-IV "Об инвестиционной деятельности в Республике Саха (Якутия)",
установил:
24 июня 2013 года постановлением Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) от 24.06.2013 З № 1338-IV принят Закон Республики Саха (Якутия) от 24.06.2013 1221-З № 1337-IV "Об инвестиционной деятельности в Республике Саха (Якутия)" (далее - Закон РС(Я)), опубликованный в печатном издании "Якутские ведомости", № 46, 13.07.2013, "Ил Тумэн", № 29, 26.07.2013 (главы 1, 2), "Ил Тумэн", № 28, 19.07.2013 (главы 3 - 5).
Заместитель прокурора Республики Саха (Якутия) обратился в суд с заявлением о признании противоречащими федеральному законодательству и недействующими отдельных положений Закона Республики Саха (Якутия) от 24.06.2013 1221-З № 1337-IV "Об инвестиционной деятельности в Республике Саха (Якутия)".
В обоснование заявления указано, что часть 2 статьи 5 Закона РС(Я), предусматривающая обязанности инвесторов, вопреки требованиям абзаца 2 статьи 7 Федерального закона от 25.02.1999 № 39-ФЗ (ред. от 12.12.2011) "Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений" (далее - Федеральный закон от 25.02.1999 № 39-ФЗ) не содержит указания на осуществление инвесторами инвестиционной деятельности, в том числе, в соответствии с нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.
Также, по мнению прокурора, абзац 1 части 2 статьи 6 Закона РС(Я), в соответствии с которым дифференциация сроков окупаемости инвестиционных проектов в зависимости от их видов определяется в соответствии с установленным нормативным правовым актом Республики Саха (Якутия) порядком, противоречит части 3 статьи 15 Федерального закона от 25.02.1999 № 39-ФЗ, указывающей, что соответствующий порядок устанавливается Правительством Российской Федерации.
По аналогичным основаниям прокурор считает несоответствующим федеральному законодательству абзац 2 части 2 статьи 6 Закона РС(Я), предусматривающий, что стабильность форм и мер государственной поддержки инвестиционного проекта, включенного в перечень приоритетных инвестиционных проектов, утвержденный Правительством Республики Саха (Якутия), гарантируется в течение срока окупаемости инвестиционного проекта. Согласно вышеназванному положению регионального законодательства порядок формирования указанного перечня утверждается Правительством Республики Саха (Якутия), тогда как из абзаца 6 статьи 1 Федерального закона от 25.02.1999 № 39-ФЗ следует, что утверждение перечня приоритетных инвестиционных проектов отнесено к компетенции Правительства Российской Федерации.
Статья 7 Закона РС(Я) оспаривается прокурором в связи с тем, что предполагает ответственность субъектов инвестиционной деятельности в случае существенного нарушения условий инвестиционного соглашения (договора) о реализации инвестиционного проекта на территории Республики Саха (Якутия) в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством Республики Саха (Якутия). При этом прокурор ссылается на часть 1 статьи 17 Федерального закона от 25.02.1999 № 39-ФЗ, в соответствии с которой субъекты инвестиционной деятельности в определенных случаях несут ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Кроме того, прокурор считает неправомерным указание в части 1 статьи 11 Закона РС(Я) на то, что бюджетные инвестиции в объекты государственной и муниципальной собственности предусматриваются в государственном бюджете Республики Саха (Якутия) на соответствующий финансовый год. Данная правовая норма, как считает прокурор, не согласуется с содержанием части 1 и части 4 статьи 79 Бюджетного кодекса РФ, по смыслу которых бюджетные ассигнования на осуществление бюджетных инвестиций в объекты капитального строительства государственной собственности Российской Федерации, государственной собственности субъектов Российской Федерации и муниципальной собственности в форме капитальных вложений в основные средства государственных (муниципальных) учреждений и государственных (муниципальных) унитарных предприятий предусматриваются в соответствии с государственными программами Российской Федерации, государственными программами субъекта Российской Федерации, муниципальными программами, а также нормативными правовыми актами соответственно Правительства Российской Федерации, высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрации либо в установленном указанными органами порядке решениями главных распорядителей бюджетных средств соответствующих бюджетов.
Также в заявлении прокурора приведены доводы о неопределенности положений статьи 21 Закона РС(Я). Так, прокурор указывает на содержание части 1 статьи 21 Закона РС(Я), согласно которой прекращение государственной поддержки инвестиционной деятельности производится в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.
Вместе с тем, как отмечает прокурор, частью 4 статьи 21 Закона РС(Я) предусмотрено, что прекращение государственной поддержки инвестиционной деятельности производится в установленном нормативным правовым актом Республики Саха (Якутия) порядке на основании заключения исполнительного органа государственной власти Республики Саха (Якутия), уполномоченного в области инвестиционной политики, по согласованию с исполнительным органом государственной власти Республики Саха (Якутия), на который возложены полномочия по координации и регулированию деятельности в соответствующей отрасли (сфере управления), решением Президента Республики Саха (Якутия) или Правительства Республики Саха (Якутия) о прекращении государственной поддержки инвестиционной деятельности, принимаемым в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Кроме того, прокурор полагает, что статьи 20 и 21 Закона РС(Я), регулирующие порядок, условия и основания приостановления и прекращения государственной поддержки инвестиционной деятельности, приняты законодателем субъекта РФ с превышением предоставленных полномочий по вопросам правотворческой деятельности. В обоснование данных доводов прокурор ссылается на положения Гражданского кодекса РФ об изменении и расторжении договора, а также на часть 1 статьи 8 Федерального закона от 25.02.1999 № 39-ФЗ, по правилам которой отношения между субъектами инвестиционной деятельности осуществляются на основе договора и (или) государственного контракта, заключаемых между ними в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации.
В судебном заседании прокурор Ефремов Д.В. требования поддержал в полном объеме, уточнив, что статья 7 Закона РС(Я) оспаривается в той части, в которой предусматривает ответственность субъектов инвестиционной деятельности на основании законодательства Республики Саха (Якутия), а статья 21 Закона РС(Я) оспаривается за исключением части 1 названной нормы. Просит заявление удовлетворить.
Представители заинтересованного лица Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) Оконешников В.Ю., действующий на основании доверенности от 07.10.2013 г. № 2792, Скрябина А.В., действующая на основании доверенности от 25.10.2013 г., Барашкова А.А., действующая на основании доверенности от 25.10.2013 г., в судебном заседании с требованиями прокурора не согласились.
Суду пояснили, что оспариваемая прокурором часть 2 статьи 5 Закона РС(Я) содержит указание на обязательное выполнение инвесторами иных требований, установленных статьей 7 Федерального закона от 25.02.1999 № 39-ФЗ, что, по мнению, представителей заинтересованного лица, предполагает и обязанность инвесторов по осуществлению деятельности в соответствии с нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.
Возражая против доводов прокурора относительно несоответствия федеральному законодательству абзацев 1 и 2 части 2 статьи 6 Закона РС(Я), представители заинтересованного лица ссылаются на положения части 2 статьи 3 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", в силу которой субъекты Российской Федерации вправе осуществлять собственное правовое регулирование по предметам совместного ведения до принятия федеральных законов. При этом со стороны заинтересованного лица указывается на то, что предусмотренные частью 3 статьи 15 и абзацем 6 статьи 1 Федерального закона от 25.02.1999 № 39-ФЗ Порядок определения дифференциации сроков окупаемости инвестиционных проектов, а также порядок определения и регистрации приоритетных инвестиционных проектов Правительством Российской Федерации не приняты, что дает субъекту Российской Федерации право на самостоятельное правовое регулирование соответствующих общественных отношений.
Не согласившись с требованиями прокурора об оспаривании статьи 7 Закона РС(Я), представители заинтересованного лица сослались на пункт 29 части 2 статьи 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ, который относит к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), решение вопросов организации и осуществления межмуниципальных инвестиционных проектов, а также инвестиционных проектов, направленных на развитие социальной и инженерной инфраструктуры муниципальных образований. Представители Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) считают, что вышеприведенное правовое положение во взаимосвязи с частью 1 статьи 1.3.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях означает, что оспариваемая норма принята законодателем субъекта РФ в пределах полномочий Республики Саха (Якутия) по предмету совместного ведения.
По мнению представителей заинтересованного лица, часть 1 статьи 11 Закона РС(Я) полностью соответствует федеральному законодательству, в частности, части 4 статьи 79 Бюджетного кодекса РФ, в соответствии с которой порядок отражения бюджетных ассигнований на осуществление бюджетных инвестиций в объекты капитального строительства государственной собственности субъекта Российской Федерации и объекты муниципальной собственности в законе (решении) о бюджете и (или) в сводной бюджетной росписи устанавливается соответственно законом субъекта Российской Федерации или муниципальным правовым актом муниципального образования.
Бюджетные ассигнования на осуществление бюджетных инвестиций в объекты капитального строительства государственной собственности субъектов Российской Федерации и объекты капитального строительства муниципальной собственности в соответствии с инвестиционными проектами, софинансирование которых осуществляется за счет межбюджетных субсидий, подлежат утверждению соответственно законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации, решением представительного органа местного самоуправления о местном бюджете в составе ведомственной структуры расходов раздельно по каждому инвестиционному проекту
Данные нормы, как отмечают представители Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия), не содержат указания на включение бюджетных ассигнований на осуществление бюджетных инвестиций в государственные программы субъекта Российской Федерации, муниципальные программы, а также нормативные правовые акты высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации.
Также представителями заинтересованного лица заявлено о несогласии с доводами прокурора о неопределенности правовых положений, изложенных в статье 21 Закона РС(Я). Статьи 20 и 21 Закона РС(Я) представители Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) полагают соответствующими федеральному законодательству, основывая свои доводы на содержании статьи 7, части 1 и части 3 статьи 11 Федерального закона от 25.02.1999 № 39-ФЗ, части 2 статьи 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ.
Просят в удовлетворении заявления прокурора отказать.
Выслушав объяснения лиц, участвующих в деле, исследовав материалы дела, суд приходит к выводу об удовлетворении требований прокурора по следующим основаниям.
24 июня 2013 года постановлением Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) от 24.06.2013 З № 1338-IV принят Закон Республики Саха (Якутия) от 24.06.2013 1221-З № 1337-IV "Об инвестиционной деятельности в Республике Саха (Якутия)" (далее - Закон РС(Я)), опубликованный в печатном издании "Якутские ведомости", № 46, 13.07.2013, "Ил Тумэн", № 29, 26.07.2013 (главы 1, 2), "Ил Тумэн", № 28, 19.07.2013 (главы 3 - 5).
Правоотношения, о которых возник спор, регламентированы на федеральном уровне Конституцией Российской Федерации, Гражданским кодексом Российской Федерации, Бюджетным кодексом Российской Федерации, Федеральным законом от 25.02.1999 № 39-ФЗ "Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений", иными федеральными законами и нормативными правовыми актами Российской Федерации.
Так, в соответствии с пунктом "ж" статьи 71 Конституцией Российской Федерации установление основ федеральной политики и федеральные программы в области экономического развития Российской Федерации, установление правовых основ единого рынка, финансовое регулирование находится в ведении Российской Федерации.
По предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории РФ (ч. 1 ст. 76 Конституции РФ). Законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с частями первой и второй настоящей статьи. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в РФ, действует федеральный закон. (часть 5 статьи 76 Конституции РФ).
Исходя из содержания преамбулы Федерального закона от 25.02.1999 № 39-ФЗ названный закон определяет правовые и экономические основы инвестиционной деятельности, осуществляемой в форме капитальных вложений, на территории Российской Федерации, а также устанавливает гарантии равной защиты прав, интересов и имущества субъектов инвестиционной деятельности, осуществляемой в форме капитальных вложений, независимо от форм собственности.
По смыслу абзаца 2 статьи 7 названного Федерального закона инвестиционная деятельность осуществляется в соответствии с международными договорами Российской Федерации, федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами субъектов Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.
Между тем, частью 2 статьи 5 Закона РС(Я) установлена обязанность инвесторов осуществлять инвестиционную деятельность в соответствии с международными договорами Российской Федерации, федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами Республики Саха (Якутия). Такая редакция оспариваемой нормы при отсутствии в ней указания на правовые акты органов местного самоуправления как один из источников правового регулирования названных общественных отношений, вступает в противоречие с вышеприведенными положениями федерального законодательства, определяющими правовые основы инвестиционной деятельности.
Ссылка представителей заинтересованного лица на устранение данных противоречий содержанием пункта 3 части 2 статьи 5 Закона РС(Я), в соответствии с которым инвесторы обязаны выполнять иные требования, установленные статьей 7 Федерального закона от 25.02.1999 № 39-ФЗ, не может быть принята судом. При этом суд учитывает, что определение правовой базы регулирования отношений, связанных с инвестиционной деятельностью, установлено частью 2 статьи 5 Закона РС(Я) отдельным специальным положением, фактически представляющим собой перечень видов правовых актов различных уровней, среди которых вопреки действующему федеральному законодательству отсутствует указание на правовые акты органов местного самоуправления. Пункт 3 части 2 статьи 5 Закона РС(Я) по сравнению с оспариваемым положением является общей нормой, и при наличии нормы, отдельно регулирующей вопросы правовой базы соответствующих общественных отношений, не может устранить выявленные противоречия. В связи с этим суд считает обоснованными требования прокурора об оспаривании части 2 статьи 5 Закона РС(Я).
Из содержания статьи 15 Федерального закона от 25.02.1999 № 39-ФЗ, устанавливающей государственные гарантии прав субъектов инвестиционной деятельности, следует, что стабильность для инвестора, осуществляющего инвестиционный проект, условий и режима, указанных в настоящей статье, гарантируется в течение срока окупаемости инвестиционного проекта, но не более семи лет со дня начала финансирования указанного проекта. Дифференциация сроков окупаемости инвестиционных проектов в зависимости от их видов определяется в порядке, установленном Правительством Российской Федерации (пункт 3).
С вышеприведенной нормой федерального законодательства не согласуется положение оспариваемого прокурором абзаца 1 части 2 статьи 6 Закона РС(Я), согласно которому дифференциация сроков окупаемости инвестиционных проектов в зависимости от их видов определяется в соответствии с установленным нормативным правовым актом Республики Саха (Якутия) порядком.
Кроме того, абзацем 2 части 2 статьи 6 Закона РС(Я) предусмотрено, что стабильность форм и мер государственной поддержки инвестиционного проекта, включенного в перечень приоритетных инвестиционных проектов, утвержденный Правительством Республики Саха (Якутия), гарантируется в течение срока окупаемости инвестиционного проекта. Согласно вышеназванному положению регионального законодательства порядок формирования указанного перечня утверждается Правительством Республики Саха (Якутия), тогда как из абзаца 6 статьи 1 Федерального закона от 25.02.1999 № 39-ФЗ следует, что утверждение перечня приоритетных инвестиционных проектов отнесено к компетенции Правительства Российской Федерации.
Анализ вышеприведенных норм регионального законодательства позволяет суду сделать вывод о том, что правовое регулирование данных вопросов осуществлено за пределами полномочий субъекта Российской Федерации.
Так, в соответствии с пунктом 1 статьи 1 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ одним из принципов деятельности органов государственной власти субъекта Российской Федерации, предусмотренным подпунктом "е", является разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
Пунктом 1 статьи 3 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ предусмотрено, что законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.
В силу вышеприведенных положений федерального законодательства представляется неправомерным установление законодателем субъекта Российской Федерации для высшего исполнительного органа государственной власти Республики Саха (Якутия) таких полномочий в сфере инвестиционной деятельности, которые федеральным законом отнесены к исключительной компетенции Правительства Российской Федерации.
В соответствии с п. 17 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29 ноября 2007 года № 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" при рассмотрении дела по существу суду надлежит выяснять порядок принятия нормативного правового акта, в частности, полномочия органа (должностного лица) на издание нормативных правовых актов и их пределы. Если суд установит, что при издании оспариваемого нормативного правового акта были нарушены требования законодательства хотя бы по одному из оснований, влекущих признание акта недействующим, он вправе принять решение об удовлетворении заявления без исследования других обстоятельств по делу, в том числе содержания оспариваемого акта.
В связи с этим суд считает подлежащим удовлетворению требования прокурора о признании несоответствующими федеральному законодательству положений абзацев 1 и 2 части 2 статьи 6 Закона РС(Я).
Возражения представителей заинтересованного лица в данной части основаны на положениях пункта 2 статьи 3 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ, в силу которой субъекты Российской Федерации вправе осуществлять собственное правовое регулирование по предметам совместного ведения до принятия федеральных законов. При этом со стороны заинтересованного лица указывается на то, что предусмотренные частью 3 статьи 15 и абзацем 6 статьи 1 Федерального закона от 25.02.1999 № 39-ФЗ Порядок определения дифференциации сроков окупаемости инвестиционных проектов, а также порядок определения и регистрации приоритетных инвестиционных проектов Правительством Российской Федерации не приняты, что дает субъекту Российской Федерации право на самостоятельное правовое регулирование соответствующих общественных отношений. Однако, ссылка на вышеприведенные нормы федерального законодательства, по мнению суда, ошибочна, так как в данном случае общественные отношения в сфере инвестиционной деятельности относятся к предметам ведения Российской Федерации как составная часть основ федеральной политики в области экономического развития Российской Федерации, финансового регулирования, при этом в данной сфере принят Федеральный закон от 25.02.1999 № 39-ФЗ, разграничивающий, в частности, предметы ведения и полномочия между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
Также суд считает, что пределы полномочий субъекта РФ нарушены законодателем Республики Саха (Якутия) при установлении статьей 7 Закона РС(Я) ответственности субъектов инвестиционной деятельности в случае существенного нарушения условий инвестиционного соглашения (договора) о реализации инвестиционного проекта на территории Республики Саха (Якутия) в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством Республики Саха (Якутия). Разрешая требования прокурора в данной части, суд принимает во внимание положения пункта 1 статьи 17 Федерального закона от 25.02.1999 № 39-ФЗ, по смыслу которого ответственность субъектов инвестиционной деятельности в определенных случаях устанавливается законодательством Российской Федерации. Таким образом, на федеральном уровне предусмотрена ответственность субъектов инвестиционной деятельности на основании законодательства Российской Федерации, иное правовое регулирование данного вопроса является не допустимым.
Суд не может согласиться с доводами представителей заинтересованного лица о принятии оспариваемой нормы законодателем субъекта РФ в пределах полномочий Республики Саха (Якутия) по предмету совместного ведения со ссылкой на пункт 29 части 2 статьи 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ во взаимосвязи с частью 1 статьи 1.3.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.
Действительно, в соответствии с пунктом "к" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации, подпунктом 39 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", статьей 1.3.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях административное и административно-процессуальное законодательство находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов, при этом к ведению субъектов Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях относится установление административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления.
Вместе с тем пунктом 3 части 1 статьи 1.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях предусмотрено, что к ведению Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях относится установление административной ответственности по вопросам, имеющим федеральное значение, в том числе административной ответственности за нарушение правил и норм, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.
Анализ приведенных федеральных норм в их взаимосвязи указывает на то, что федеральный законодатель, наделяя субъект Российской Федерации полномочиями по установлению административной ответственности, тем не менее определил пределы и границы нормотворческой деятельности субъекта Российской Федерации в этой сфере. Таким образом, на уровне регионального законодательства административную ответственность может быть установлена только по вопросам, не урегулированным федеральным законом.
Исходя из части 1 статьи 11 Закона РС(Я), бюджетные инвестиции в объекты государственной и муниципальной собственности предусматриваются в государственном бюджете Республики Саха (Якутия) на соответствующий финансовый год.
Данная правовая норма не согласуется с содержанием части 1 статьи 79 Бюджетного кодекса РФ, по смыслу которых бюджетные ассигнования на осуществление бюджетных инвестиций в объекты капитального строительства государственной собственности Российской Федерации, государственной собственности субъектов Российской Федерации и муниципальной собственности в форме капитальных вложений в основные средства государственных (муниципальных) учреждений и государственных (муниципальных) унитарных предприятий предусматриваются в соответствии с государственными программами Российской Федерации, государственными программами субъекта Российской Федерации, муниципальными программами, а также нормативными правовыми актами соответственно Правительства Российской Федерации, высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрации либо в установленном указанными органами порядке решениями главных распорядителей бюджетных средств соответствующих бюджетов.
Вышеприведенному положению Бюджетного кодекса РФ корреспондирует содержание пункта 2 статьи 13 Федерального закона от 25.02.1999 № 39-ФЗ, в соответствии с которым расходы на финансирование государственных капитальных вложений предусматриваются, в частности, в бюджетах субъектов Российской Федерации - при условии, что эти расходы являются частью расходов на реализацию соответствующих региональных целевых программ, а также на основании предложений органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Также пунктом 4 названной правовой нормы установлено, что порядок финансирования инвестиционных проектов за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации определяется органами исполнительной власти соответствующих субъектов Российской Федерации. Перечни инвестиционных проектов, финансируемых за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации, образуют региональные инвестиционные программы.
Тем самым опровергаются доводы представителей заинтересованного лица об отсутствии необходимости указания в нормативном правовом акте субъекта Российской Федерации на включение бюджетных ассигнований на осуществление бюджетных инвестиций в государственные программы субъекта Российской Федерации, муниципальные программы, а также нормативные правовые акты высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, поскольку вышеприведенными нормами федерального законодательства, определяющими правовые и экономические основы инвестиционной деятельности, осуществляемой в форме капитальных вложений, на территории Российской Федерации, установлено обратное.
Из содержания части 1 статьи 21 Закона РС(Я) усматривается, что прекращение государственной поддержки инвестиционной деятельности производится в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.
Между тем, частью 4 статьи 21 Закона РС(Я) предусмотрено, что прекращение государственной поддержки инвестиционной деятельности производится в установленном нормативным правовым актом Республики Саха (Якутия) порядке на основании заключения исполнительного органа государственной власти Республики Саха (Якутия), уполномоченного в области инвестиционной политики, по согласованию с исполнительным органом государственной власти Республики Саха (Якутия), на который возложены полномочия по координации и регулированию деятельности в соответствующей отрасли (сфере управления), решением Президента Республики Саха (Якутия) или Правительства Республики Саха (Якутия) о прекращении государственной поддержки инвестиционной деятельности, принимаемым в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Тем самым, редакция данной правовой нормы, устанавливая различные варианты и правовые основания для порядка прекращения государственной поддержки инвестиционной деятельности, в настоящем случае приводит к неоднозначному толкованию оспариваемого акта, правовое регулирование в этой части не соответствует требованиям определенности, ясности и недвусмысленности законодательного регулирования. Неопределенность содержания законодательного регулирования допускает возможность неограниченного усмотрения в процессе применения и ведет к произволу, а значит - к нарушению принципов равенства всех перед законом и верховенства закона.
Неопределенность правовой нормы является самостоятельным основанием для признания ее недействующей. Пленум Верховного Суда Российской Федерации в пункте 25 вышеназванного Постановления от 29 ноября 2007 года № 48 разъяснил, что суду, проверяя содержание оспариваемого акта, необходимо выяснять, является ли оно определенным. Если оспариваемый акт или его часть вызывает неоднозначное толкование, суд не вправе устранять эту неопределенность путем обязания в решении органа или должностного лица внести в акт изменения или дополнения, поскольку такие действия суда будут являться нарушением компетенции органа или должностного лица, принявших нормативный правовой акт. В этом случае оспариваемый акт в такой редакции признается недействующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения.
В связи с этим суд полагает подлежащими удовлетворению требования прокурора о признании недействующими положений статьи 21 Закона РС(Я), за исключением части 1 названной правовой нормы.
Кроме того, статьями 20 и 21 Закона РС(Я) регулируется приостановление государственной поддержки инвестиционной деятельности.
Так, согласно статье 20 названного Закона РС(Я) приостановление государственной поддержки инвестиционной производится на основании заключения исполнительного органа государственной власти Республики Саха (Якутия) уполномоченного в области инвестиционной политики, по согласованию с исполнительным органом государственной власти Республики Саха (Якутия), на который возложены координация и регулирование деятельности в соответствующей отрасли (сфере управления), решением Президента Республики Саха (Якутия) или Правительства Республики Саха (Якутия) о приостановлении государственной поддержки инвестиционной деятельности на территории Республики Саха (Якутия) (часть 1).
Частью 2 статьи 20 Закона РС(Я) предусмотрено, что приостановление государственной поддержки отдельных инвестиционных проектов производится в случаях:
1) невыполнения требований инвестиционного соглашения (договора) о реализации инвестиционного проекта, отнесенных к существенным. Перечень требований определяется в соответствии с порядком заключения инвестиционного соглашения (договора) о реализации инвестиционного проекта на территории Республики Саха (Якутия), установленным Правительством Республики Саха (Якутия);
2) приостановления инвестиционной деятельности инвесторов.
Приостановление государственной поддержки инвестиционного проекта и определение сроков приостановления инвестиционного проекта, производятся в установленном нормативным правовым актом Республики Саха (Якутия) порядке решением Президента Республики Саха (Якутия) или Правительства Республики Саха (Якутия) о приостановлении государственной инвестиционной деятельности (часть 3).
В случае приостановления государственной поддержки инвестиционного проекта исполнительный орган государственной власти Республики Саха (Якутия), уполномоченный в области инвестиционной политики, письменно уведомляет об этом инвестора, а при предоставлении государственной поддержки в форме налоговых льгот также уведомляет налоговые органы по месту регистрации инвестора (часть 4).
Возобновление государственной поддержки инвестиционного проекта производится в установленном нормативным правовым актом Республики Саха (Якутия) порядке решением Президента Республики Саха (Якутия) или Правительства Республики Саха (Якутия) о возобновлении государственной поддержки инвестиционной деятельности (часть 5).
Рассматривая доводы прокурора об оспаривании вышеприведенных положений регионального законодательства, суд учитывает, в силу пункта 1 статьи 8 Федерального закона от 25.02.1999 № 39-ФЗ отношения между субъектами инвестиционной деятельности осуществляются на основе договора и (или) государственного контракта, заключаемых между ними в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации.
По правилам статьи 6 вышеназванного Федерального закона инвесторы имеют равные права, в том числе на самостоятельное определение объемов и направлений капитальных вложений, а также заключение договоров с другими субъектами инвестиционной деятельности в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации.
Из содержания пункта 1 статьи 18 Федерального закона от 25.02.1999 № 39-ФЗ следует, что прекращение или приостановление инвестиционной деятельности, осуществляемой в форме капитальных вложений, производится в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.
Анализ вышеприведенных норм федерального законодательства во взаимосвязи с положениями гражданского законодательства, регулирующими порядок и основания изменения и расторжения договора, дает основания полагать, что приостановление и прекращение инвестиционной деятельности осуществляется в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, в том числе гражданским законодательством.
Таким образом, оспариваемые прокурором статьи 20 и 21 Закона РС(Я), определяющие порядок приостановления и прекращения инвестиционной деятельности, приняты региональным законодателем за пределами его компетенции, при том, что на федеральном уровне решение данных вопросов отнесено к полномочиям Российской Федерации. В связи с этим у суда имеются основания для удовлетворения заявленных прокурором требований о признании недействующими названных положений оспариваемого Закона РС(Я).
Согласно части 2 статьи 253 Гражданского процессуального кодекса, установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречат федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.
Если нормативный правовой акт до вынесения решения суда применялся и на основании этого акта были реализованы права граждан и организаций, суд может признать его недействующим полностью или в части со дня вступления решения в законную силу.
Оценивая вышеисследованные обстоятельства дела в их совокупности, суд приходит к выводу о признании оспариваемых положений Закона РС(Я) недействующими со дня вступления в силу решения суда.
На основании изложенного и руководствуясь ст. ст. 194 - 198, 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, суд
решил:
Признать противоречащими федеральному законодательству, недействующими и не подлежащими применению часть 2 статьи 5, абзац 1 части 2 статьи 6, абзац 2 части 2 статьи 6, статью 7 в части слов "законодательством Республики Саха (Якутия)", часть 1 статьи 11, статью 20, части 2, 3, 4 статьи 21 Закона Республики Саха (Якутия) от 24.06.2013 З № 1337-IV "Об инвестиционной деятельности в Республике Саха (Якутия)" со дня вступления в законную силу решения суда.
Сведения о принятом решении суда опубликовать в средствах массовой информации по вступлении решения в законную силу.
На решение могут быть поданы апелляционная жалоба, апелляционное представление прокурора в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.
Решение суда принято в окончательной форме 15.11.2013 г.
Судья
Л.А.ДМИТРИЕВА
------------------------------------------------------------------