Решение Верховного суда Республики Саха от 22.01.2013 по делу N 3-5/13 <О признании недействующими отдельных положений Закона Республики Саха от 23.05.1995 З N 59-I "Об образовании">
ВЕРХОВНЫЙ СУД РЕСПУБЛИКИ САХА (ЯКУТИЯ)
Именем Российской Федерации
РЕШЕНИЕ
от 22 января 2013 г. по делу № 3-5/13
Верховный суд Республики Саха (Якутия) в составе:
председательствующего Дмитриевой Л.А.
при секретаре Никитине В.В.
рассмотрев в открытом судебном заседании в городе Якутске
дело по заявлению заместителя прокурора Республики Саха (Якутия) о признании противоречащими федеральному законодательству и недействующими отдельных положений Закона Республики Саха (Якутия) от 23.05.1995 З № 59-I "Об образовании",
установил:
23 мая 1995 года постановлением Палаты Представителей Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) З № 60-I принят Закон Республики Саха (Якутия) от 23.05.1995 З № 59-I "Об образовании", (далее - Закон РС (Я)), опубликованный в печатном издании "Якутские ведомости", № 19, 23.06.1995.
Заместитель прокурора Республики Саха (Якутия) обратился в суд с заявлением о признании противоречащими федеральному законодательству и недействующими отдельных положений Закона Республики Саха (Якутия) от 23.05.1995 З № 59-I "Об образовании".
В обоснование заявления указано, что пункт 2 части 1 статьи 7 Закона РС(Я) предусматривает осуществление реализации принципа учета региональных, национальных и этнокультурных особенностей через учебные программы соответствующих предметов и курсов на основе федерального государственного образовательного стандарта, разрабатываемые и вводимые в пределах полномочий Республики Саха (Якутия) и образовательных организаций.
По мнению прокурора, данное положение регионального законодательства противоречит части 6 статьи 9 Закона РФ от 10.07.1992 № 3266-1 (ред. от 12.11.2012) "Об образовании", согласно которой реализация федерального государственного образовательного стандарта с учетом региональных, национальных и этнокультурных особенностей осуществляется через основные общеобразовательные программы начального общего, основного общего и среднего (полного) общего образования. При этом прокурор ссылается на пункт 5.3 части 5 статьи 14 Закона РФ от 10.07.1992 № 3266-1 (ред. от 12.11.2012) "Об образовании", в силу которой примерные основные образовательные программы должны учитывать региональные, национальные и этнокультурные особенности. Согласно пункту 5.1 части 5 статьи 14 Закона РФ от 10.07.1992 № 3266-1 (ред. от 12.11.2012) "Об образовании" обеспечивают разработку примерных основных образовательных программ уполномоченные федеральные государственные органы, статьей 29 Закона РФ от 10.07.1992 № 3266-1 (ред. от 12.11.2012) "Об образовании" к компетенции органов государственной власти субъектов РФ полномочия по разработке и введению учебных программ не отнесены, более того, действующее законодательство правового понятия "учебная программа" не содержит.
Часть 3 статьи 7 Закона РС(Я) оспаривается прокурором как правовая норма, принятая законодателем субъекта РФ с превышением предоставленных полномочий по вопросам совместного ведения, так как в компетенцию органов государственной власти субъектов РФ согласно статье 29 Закона РФ от 10.07.1992 № 3266-1 (ред. от 12.11.2012) "Об образовании" не входит определение содержания примерных основных общеобразовательных программ.
По аналогичным основаниям прокурор полагает противоречащей федеральному законодательству часть 6 статьи 7 Закона РС(Я), устанавливающую, что планируемые результаты освоения и содержания национально-регионального компонента (составляющего) соответствующих примерных основных образовательных программ разрабатываются не реже одного раза в десять лет.
В судебном заседании прокурор Долганов Г.В. требования поддержал в полном объеме, просит заявление удовлетворить.
Представитель заинтересованного лица Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) Оконешников В.Ю., действующий на основании доверенности от 09.01.2013 г. № 1ГС-28 в судебном заседании с требованиями прокурора не согласился. Указывает на положения Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ (ред. от 25.12.2012) "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", в силу которых высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации разрабатывает и осуществляет меры по обеспечению комплексного социально-экономического развития субъекта Российской Федерации, участвует в проведении единой государственной политики, в частности, в области науки, образования.
Кроме того, ссылается на часть 5.2 статьи 29 Закона РФ от 10.07.1992 № 3266-1 (ред. от 12.11.2012) "Об образовании", относящей к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации в сфере образования участие в разработке на основе федеральных государственных образовательных стандартов или федеральных государственных требований примерных основных образовательных программ с учетом их уровня и направленности (в части учета региональных, национальных и этнокультурных особенностей).
Также представителем заинтересованного лица заявлено о соответствии оспариваемых прокурором положений Закона РС(Я) статье 8 Федерального закона от 29.12.2012 № 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации", согласно которой к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации в сфере образования относятся разработка и реализация региональных программ развития образования с учетом региональных социально-экономических, экологических, демографических, этнокультурных и других особенностей субъектов Российской Федерации.
Представитель заинтересованного лица полагает, что вышеприведенные нормы законодательства в их взаимосвязи указывают на право региона участвовать в разработке на основе федеральных государственных образовательных стандартов или федеральных государственных требований примерных основных образовательных программ с учетом их уровня и направленности (в части учета региональных, национальных и этнокультурных особенностей), а следовательно, и на соответствие оспариваемых положений Закона РС(Я) федеральному законодательству.
Просит в удовлетворении заявления прокурора отказать.
Выслушав объяснения лиц, участвующих в деле, исследовав материалы дела, суд приходит к выводу об удовлетворении требований прокурора по следующим основаниям.
23 мая 1995 года постановлением Палаты Представителей Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) З № 60-I принят Закон Республики Саха (Якутия) от 23.05.1995 З № 59-I "Об образовании", опубликованный в печатном издании "Якутские ведомости", № 19, 23.06.1995.
В подпункте "е" пункта 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации определено, что общие вопросы образования находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (часть 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации).
В силу части 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.
В соответствии с пунктом 1 статьи 3 Закона РФ от 10.07.1992 № 3266-1 (ред. от 12.11.2012) "Об образовании" (далее - Закон РФ об образовании) законодательство Российской Федерации в области образования включает в себя Конституцию Российской Федерации, настоящий Федеральный закон, принимаемые в соответствии с ним другие законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, а также законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации в области образования.
Из пункта 2 статьи 3 Закона РФ об образовании следует, что федеральные законы в области образования, включая настоящий Закон:
разграничивают компетенцию и ответственность в области образования федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления;
регулируют в рамках установленной федеральной компетенции вопросы отношений в области образования, которые должны решаться одинаково всеми субъектами Российской Федерации. В этой части федеральные законы в области образования являются законами прямого действия и применяются на всей территории Российской Федерации;
вводят общие установочные нормы по вопросам, которые относятся к компетенции субъектов Российской Федерации и в соответствии с которыми последние осуществляют собственное правовое регулирование в области образования.
Субъекты Российской Федерации в соответствии с их статусом и компетенцией могут принимать в области образования законы и иные нормативные правовые акты, не противоречащие федеральным законам в области образования (пункт 3 статьи 3 закона РФ об образовании).
Пунктом 2 части 1 статьи 7 Закона РС(Я) предусмотрено, что реализация принципа учета региональных, национальных и этнокультурных особенностей осуществляется через учебные программы соответствующих предметов и курсов на основе федерального государственного образовательного стандарта, разрабатываемые и вводимые в пределах полномочий Республики Саха (Якутия) и образовательных организаций.
Тем самым субъекту Российской Федерации (в лице соответствующих органов государственной власти), по сути, предоставлено право разрабатывать и вводить учебные программы предметов и курсов на основе федерального государственного образовательного стандарта.
Между тем, из статьи 29 Закона РФ "Об образовании" не усматривается, что органы государственной власти субъекта Российской Федерации в сфере образования наделены подобными полномочиями, понятие же "учебные программы соответствующих предметов и курсов" в Законе РФ об образовании, предусматривающем единство федерального образовательного пространства, не содержится.
Так, к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации в сфере образования относится, в частности, участие в разработке на основе федеральных государственных образовательных стандартов или федеральных государственных требований примерных основных образовательных программ с учетом их уровня и направленности (в части учета региональных, национальных и этнокультурных особенностей) (подпункт 5.2 пункта 1 статьи 29 Закона РФ об образовании). Вместе с тем данное полномочие не означает предоставление органам государственной власти субъекта Российской Федерации права на непосредственную разработку образовательных программ какого-либо вида.
Исходя из положений пункта 5 статьи 14 Закона РФ об образовании содержание образования в конкретном образовательном учреждении определяется образовательной программой (образовательными программами), утверждаемой и реализуемой этим образовательным учреждением самостоятельно. Основная образовательная программа в имеющем государственную аккредитацию образовательном учреждении разрабатывается на основе соответствующих примерных основных образовательных программ и должна обеспечивать достижение обучающимися (воспитанниками) результатов освоения основных образовательных программ, установленных соответствующими федеральными государственными образовательными стандартами или устанавливаемыми в соответствии с пунктом 2 статьи 7 настоящего Закона образовательными стандартами.
При этом согласно пункту 1 статьи 7 Закона РФ об образовании установленные в Российской Федерации государственные образовательные стандарты обязательны при реализации основных образовательных программ начального общего, основного общего, среднего (полного) общего, начального профессионального, среднего профессионального и высшего профессионального образования образовательными учреждениями, имеющими государственную аккредитацию.
В силу пункта 6 статьи 9 Закона РФ об образовании основные общеобразовательные программы начального общего, основного общего и среднего (полного) общего образования обеспечивают реализацию федерального государственного образовательного стандарта с учетом типа и вида образовательного учреждения, образовательных потребностей и запросов обучающихся, воспитанников, региональных, национальных и этнокультурных особенностей и включают в себя учебный план, рабочие программы учебных курсов, предметов, дисциплин (модулей) и другие материалы, обеспечивающие духовно-нравственное развитие, воспитание и качество подготовки обучающихся.
При разрешении заявленных требований суд также учитывает, что пунктом 5.1 статьи 14 Закона РФ об образовании разработка на основе федеральных государственных образовательных стандартов или федеральных государственных требований примерных основных образовательных программ с учетом их уровня и направленности отнесена к компетенции уполномоченных федеральных государственных органов.
В редакции оспариваемого прокурором пункта 2 части 1 статьи 7 Закона РС(Я) в противоречие вышеприведенным нормам федерального законодательства субъекту Российской Федерации предоставлено право разработки и введения учебных программ, кроме того в части предоставления аналогичных полномочий образовательным организациям применен термин "учебные программы соответствующих предметов и курсов", тогда как пункт 6 статьи 9 Закона РФ об образовании устанавливает возможность реализации федерального государственного образовательного стандарта с учетом региональных, национальных и этнокультурных особенностей через основные общеобразовательные программы начального общего, основного общего и среднего (полного) общего образования. Данной нормой также предусмотрено, что названные основные общеобразовательные программы включают в себя учебный план, рабочие программы учебных курсов, предметов, дисциплин (модулей) и другие материалы, обеспечивающие духовно-нравственное развитие, воспитание и качество подготовки обучающихся.
Согласно пункту 5.2 статьи 14 Закона РФ об образовании примерные основные образовательные программы с учетом их уровня и направленности могут включать в себя базисный учебный план и (или) примерные программы учебных курсов, предметов, дисциплин (модулей). Примерные основные образовательные программы должны учитывать региональные, национальные и этнокультурные особенности (пункт 5.3 статьи 14 Закона РФ об образовании).
Таким образом, использование субъектом РФ понятия "учебные программы соответствующих предметов и курсов" в законодательстве в сфере образования не соответствует принятой в действующем федеральном законодательстве правовой терминологии, касающейся определения общеобразовательных программ, а также ограничивает реализацию принципа учета региональных, национальных и этнокультурных особенностей путем использования учебных программ соответствующих предметов и курсов, которые как следует из содержания вышеприведенных правовых норм Закона РФ об образовании не являются собственно образовательными программами, а лишь их составной частью. В целом, использование понятия "учебные программы соответствующих предметов и курсов" в настоящем случае приводит к неоднозначному толкованию оспариваемого акта, правовое регулирование в этой части не соответствует требованиям определенности, ясности и недвусмысленности законодательного регулирования. Неопределенность содержания законодательного регулирования допускает возможность неограниченного усмотрения в процессе применения и ведет к произволу, а значит - к нарушению принципов равенства всех перед законом и верховенства закона.
Неопределенность правовой нормы является самостоятельным основанием для признания ее недействующей. Пленум Верховного Суда Российской Федерации в пункте 25 вышеназванного Постановления от 29 ноября 2007 года № 48 разъяснил, что суду, проверяя содержание оспариваемого акта, необходимо выяснять, является ли оно определенным. Если оспариваемый акт или его часть вызывает неоднозначное толкование, суд не вправе устранять эту неопределенность путем обязания в решении органа или должностного лица внести в акт изменения или дополнения, поскольку такие действия суда будут являться нарушением компетенции органа или должностного лица, принявших нормативный правовой акт. В этом случае оспариваемый акт в такой редакции признается недействующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения.
Частью 3 статьи 7 Закона РС(Я) установлено, что региональные, национальные и этнокультурные особенности реализуются в примерных основных общеобразовательных программах уполномоченными органами государственной власти Республики Саха (Якутия) и в учебных программах соответствующих предметов и курсов. Указанные программы включают в себя:
1) соотношение вариативной части учебных планов образовательных программ республиканского заказа и общественного образовательного запроса;
2) условия реализации примерных основных общеобразовательных программ по родным (нерусским) языкам и литературе, национальным культурам народов Республики Саха (Якутия), предметам познания окружающего мира и этнокультурной направленности, трудового, физического воспитания, подготовки к жизни, в том числе кадровые, финансовые, материально-технические и иные условия;
3) планируемые результаты освоения обучающимися учебных программ соответствующих предметов и курсов, которые отражают региональные, национальные и этнокультурные особенности.
Рассматривая содержание оспариваемой прокурором нормы Закона РС(Я) на предмет соответствия федеральному законодательству, суд учитывает, что данной нормой фактически определяется содержание примерных основных общеобразовательных программ и учебных программ соответствующих предметов и курсов.
Однако, пунктом 5.1 статьи 14 Закона РФ об образовании разработка на основе федеральных государственных образовательных стандартов или федеральных государственных требований примерных основных образовательных программ с учетом их уровня и направленности отнесена к компетенции уполномоченных федеральных государственных органов. Исходя из положений пункта 5 статьи 14 Закона РФ об образовании содержание образования в конкретном образовательном учреждении определяется образовательной программой (образовательными программами), утверждаемой и реализуемой этим образовательным учреждением самостоятельно. Кроме того, в оспариваемой норме также используется термин "учебные программы соответствующих предметов и курсов", не соответствующий требованиям определенности, ясности и недвусмысленности законодательного регулирования.
Частью 6 статьи 7 Закона РС(Я) установлено, что планируемые результаты освоения и содержания национально-регионального компонента (составляющего) соответствующих примерных основных образовательных программ разрабатываются не реже одного раза в десять лет.
В силу положений Закона РФ об образовании федеральные государственные образовательные стандарты включают в себя требования, в том числе, к структуре основных образовательных программ, результатам освоения основных образовательных программ (подпункты 1,3 пункта 4 статьи 7). Федеральные государственные образовательные стандарты утверждаются не реже одного раза в десять лет (пункт 7 статьи 7 Закона РФ об образовании).
Согласно пункту 5.1 статьи 14 Закона РФ об образовании разработка на основе федеральных государственных образовательных стандартов или федеральных государственных требований примерных основных образовательных программ с учетом их уровня и направленности отнесена к компетенции уполномоченных федеральных государственных органов.
Статьи 28.1, 29 Закона РФ об образовании не предусматривают в качестве полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации разработку федеральных государственных образовательных стандартов, включающих требования к результатам освоения основных образовательных программ, а также не относят к компетенции названных органов разработку непосредственно примерных основных образовательных программ.
Анализ действующего законодательства во взаимосвязи позволяет сделать вывод о том, что право установления порядка разработки примерных основных образовательных программ, в том числе в части установления периода разработки планируемых результатов освоения и содержания национально-регионального компонента, органам государственной власти субъекта Российской Федерации не предоставлено.
Полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации, касающиеся участия в разработке на основе федеральных государственных образовательных стандартов или федеральных государственных требований примерных основных образовательных программ с учетом их уровня и направленности ограничены подпунктом 5.2 пункта 1 статьи 29 Закона РФ об образовании, касаются учета региональных, национальных и этнокультурных особенностей, и не могут дополнительно устанавливаться нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации.
Следовательно, требовании прокурора, касающиеся оспаривания пункта 2 части 1, части 3, части 6 статьи 7 Закона РС(Я) правомерны и также подлежат удовлетворению.
Доводы представителя заинтересованного лица не устраняют выявленных судом противоречий оспариваемого нормативного правового акта федеральному законодательству. Более того, ссылка представителя заинтересованного лица на положения Федерального закона от 29.12.2012 № 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации" не может быть принята судом, так как из пункта 1 статьи 111 названного Федерального закона следует, что данный нормативный правовой акт вступает в силу с 01 сентября 2013 года, то есть на момент рассмотрения дела судом является недействующим.
Согласно части 2 статьи 253 Гражданского процессуального кодекса, установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречат федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.
Если нормативный правовой акт до вынесения решения суда применялся и на основании этого акта были реализованы права граждан и организаций, суд может признать его недействующим полностью или в части со дня вступления решения в законную силу.
Оценивая вышеисследованные обстоятельства дела в их совокупности, суд приходит к выводу о признании оспариваемых положений Закона РС(Я) недействующими со дня вступления в силу решения суда.
На основании изложенного и руководствуясь ст.ст. 194-198, 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, суд
решил:
Признать противоречащими федеральному законодательству и недействующими пункт 2 части 1, часть 3, часть 6 статьи 7 Закона Республики Саха (Якутия) от 23.05.1995 З № 59-I "Об образовании" со дня вступления в законную силу решения суда.
Сведения о принятом решении суда опубликовать в средствах массовой информации по вступлении решения в законную силу.
На решение могут быть поданы апелляционная жалоба, апелляционное представление прокурора в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.
Решение суда принято в окончательной форме 25.01.2013 г.
Судья
Л.А.ДМИТРИЕВА
------------------------------------------------------------------