Постановление Конституционного суда РС от 07.02.2013 N 1-П "По делу о проверке конституционности Плана разгосударствления и приватизации на второй квартал 1992 года и пункта 10 Договора купли-продажи имущества арендного предприятия "Спецстрой" от 15 мая 1992 года"
КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РЕСПУБЛИКИ САХА (ЯКУТИЯ)
Именем Республики Саха (Якутия)
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 7 февраля 2013 г. № 1-П
ПО ДЕЛУ О ПРОВЕРКЕ КОНСТИТУЦИОННОСТИ ПЛАНА
РАЗГОСУДАРСТВЛЕНИЯ И ПРИВАТИЗАЦИИ НА ВТОРОЙ КВАРТАЛ
1992 ГОДА И ПУНКТА 10 ДОГОВОРА КУПЛИ-ПРОДАЖИ ИМУЩЕСТВА
АРЕНДНОГО (ГОСУДАРСТВЕННОГО) ПРЕДПРИЯТИЯ "СПЕЦСТРОЙ"
ОТ 15 МАЯ 1992 ГОДА
Конституционный суд Республики Саха (Якутия) в составе председательствующего Д.Н. Миронова, судей В.Н. Никонова, В.Н. Прокопьева, Н.Е. Полятинского, В.Т. Филиппова, с участием представителя народного депутата Республики Саха (Якутия) В.Н. Губарева, обратившегося с ходатайством, С.А. Холмогорова, представителя Правительства Республики Саха (Якутия) и Министерства имущественных и земельных отношений Республики Саха (Якутия) В.С. Уваровского, представителя Президента Республики Саха (Якутия) О.И. Захаровой рассмотрел ходатайство народного депутата Республики Саха (Якутия) В.Н. Губарева о проверке конституционности Плана разгосударствления и приватизации на второй квартал 1992 года и пункта 10 Договора купли-продажи имущества арендного (государственного) предприятия "Спецстрой" от 15 мая 1992 года.
Поводом к рассмотрению дела явилось ходатайство народного депутата. Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли оспариваемые акты правоприменительной практики Конституции Республики Саха (Якутия).
Заслушав сообщение судьи-докладчика В.Т. Филиппова, выступления сторон и свидетелей, исследовав представленные документы, Конституционный суд Республики Саха (Якутия)
установил:
1. Государственным комитетом Республики Саха (Якутия) по управлению государственным имуществом и приватизации был утвержден План разгосударствления и приватизации на второй квартал 1992 года, которым предусматривалось отчуждение имущества арендного (государственного) предприятия "Спецстрой" коллективу АП "Спецстрой" по оценочной стоимости 8 158 тысяч рублей. Этим же решением объекты социального назначения, находящиеся на балансе предприятия, подлежали передаче безвозмездно для использования по назначению.
Договором купли-продажи от 15 мая 1992 года Государственный комитет Республики Саха (Якутия) по управлению государственным имуществом и приватизации продал имущество арендного (государственного) предприятия арендному предприятию "Спецстрой". При этом согласно пункту 10 Договора купли-продажи объекты социальной сферы, в том числе дом-общежитие по улице Халтурина, 14 в городе Якутске, были безвозмездно переданы в собственность АП "Спецстрой" для использования по назначению.
На основании указанных актов ОАО "Спецстрой", как правопреемник арендного предприятия, 8 мая 2002 года зарегистрировало в Государственной регистрационной палате Республики Саха (Якутия) право собственности на общежитие по улице Халтурина, 14.
Постановлением совместного заседания коллегии Главякутстроя и Президиума Якутского обкома профсоюза рабочих строительства и промстройматериалов от 29 июня 1987 года жилые комнаты в общежитии по улице Халтурина, 14 города Якутска были закреплены за подведомственными организациями Главякутстроя и субподрядных организаций. Решением администрации и профкома соответствующих организаций семье С.Н. Зинченко была выделена комната № 99 площадью 21,2 квадратных метра, семье Н.П. Паньковой - комнаты № 137 и № 138 площадью 12,7 квадратных метров и 20,5 квадратных метров, семье О.Г. Лобанова - комната № 173 площадью 17,2 квадратных метра. Данное общежитие состояло на балансе предприятия "Спецстрой" и, как само предприятие, находилось в государственной собственности республики.
Договор купли-продажи от 15 мая 1992 года и акт государственной регистрации собственности были оспорены гражданами С.Н. Зинченко, Э.М. Кумуковой, Г.Ш. Батуевой, Н.В. Барановой, М.М-Г. Санглибаевым в судебном порядке. Решением Якутского городского суда от 20 сентября 2005 года, оставленным без изменения судом кассационной инстанции, в иске указанных граждан о признании сделки приватизации общежития незаключенным было отказано. В связи с отказом граждан выкупить занимаемые ими жилые помещения ОАО "Спецстрой" продал комнаты другим лицам.
Народный депутат Республики Саха (Якутия) В.Н. Губарев оспаривает конституционность правоприменительного акта органа исполнительной власти республики о передаче общежития по улице Халтурина, 14. По мнению ходатайствующего решение о передаче общежития в частную собственность АП "Спецстрой" лишило граждан права на проживание в жилых помещениях, которые они занимали. Новый собственник, расторгнув договора найма, продал жилые помещения другим лицам, что повлекло выселение законно проживающих граждан.
Жилищное законодательство и связанная с ним правоприменительная практика, защита прав граждан, обеспечение конституционности относятся к предмету совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, в этой сфере Конституционный суд Республики Саха (Якутия) наделен контрольными полномочиями. Как следует из статей 86, 96 (часть 3) и 99 (часть 4) Конституционного закона "О Конституционном суде Республики Саха (Якутия) и конституционном судопроизводстве" Конституционный суд принимает решение только по предмету, указанному в ходатайстве народного депутата, оценивая как буквальный смысл рассматриваемого положения, так и смысл, придаваемый ему официальным и иным толкованием или сложившейся правоприменительной практикой, а также исходя из его места в системе правовых актов.
Таким образом, предметом рассмотрения Конституционного суда по настоящему делу являются положения Плана разгосударствления и приватизации на второй квартал 1992 года и пункта 10 Договора купли-продажи от 15 мая 1992 года о передаче объекта жилого фонда, поскольку заявитель связывает их истолкование с правоприменительной практикой органа исполнительной власти по обеспечению реализации конституционного права каждого на жилище. Конституционный суд при этом решает вопросы права и тогда, когда предметом проверки является акт правоприменительной практики. Установление и исследование фактических обстоятельств, лежащих в основе договора купли-продажи имущества и государственной регистрации собственности, как вопросы, подлежащие разрешению в судах общей юрисдикции, не входят в компетенцию Конституционного суда.
2. Статья 102 Конституции Республики Саха (Якутия) определяет, что "Статус форм собственности, условия и порядок их возникновения и деятельности устанавливаются законодательством" (часть 3), "Законом может быть установлено право Республики Саха (Якутия) на определенные виды объектов собственности и хозяйственной деятельности" (часть 4), "Перечень объектов собственности Республики Саха (Якутия), не подлежащих разгосударствлению и приватизации, устанавливается законом Республики Саха (Якутия) в соответствии с федеральным законодательством" (часть 5). Тем самым Основной закон, исходя из многообразия форм и видов собственности, предполагает возможность выделения собственности республики по объекту этого права и закрепления в законе специального порядка регулирования правоотношений по их управлению. Введение специального порядка непосредственно обусловлено изменением формы собственности при приватизации имущества, находящегося в собственности республики и необходимостью регулирования связанных с ними отношений по передаче объектов жилищного фонда.
Возможность установления специального порядка регулирования была подтверждена и постановлением Конституционного суда Республики Саха (Якутия) № 1-П от 25 февраля 2011 года по делу о проверке конституционности распоряжения Правительства Республики Саха (Якутия) от 10 декабря 1997 года "О передаче трех общежитий по улице Автодорожная города Якутска акционерному обществу "Домостроительный комбинат". В нем Конституционный суд признал, что распространение разгосударствления и приватизации на объекты государственного жилищного фонда связано с установлением порядка их передачи, который по отношению к общему правилу отчуждения объектов права собственности, установленного гражданским законодательством, является специальной.
2.1. На момент принятия решения о приватизации имущества арендного (государственного) предприятия "Спецстрой" и заключения Договора купли-продажи в системе правового регулирования рассматриваемых отношений действовала норма статьи 18 Закона Российской Федерации от 4 июля 1991 года "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации" (далее - Закон о приватизации) в ее первоначальной редакции. Согласно данной норме жилой фонд, закрепленный за предприятиями на праве хозяйственного ведения, в случае приватизации этих предприятий подлежал приватизации совместно с ними на условиях, установленных законодательством, либо передаче соответствующему Совету народных депутатов. Однако, предусмотренные указанной нормой необходимые правовые условия передачи объектов государственного жилого фонда законодательством не были установлены.
По смыслу этой статьи, допуская возможность совместной приватизации, государство обязано было обеспечить такую ее реализацию, чтобы при передаче имущества в собственность субъекта частного права соблюдались особенности правоотношений по передаче объектов жилого фонда. Возможность передачи уже заселенных домов была обусловлена установлением законодательных положений, гарантирующих сохранение жилищных прав проживающих граждан. Отсутствие их не может влиять на содержание уже возникших жилищных правоотношений.
Позитивно этот вопрос был решен в новой редакции статьи 18 Закона о приватизации от 4 июля 1991 года. Согласно этой статье в редакции от 23 декабря 1992 года "При переходе государственных или муниципальных предприятий, учреждений в иную форму собственности либо при их ликвидации жилищный фонд, находящийся в полном хозяйственном ведении предприятий или оперативном управлении учреждений, должен быть передан в полное хозяйственное или оперативное управление правопреемников этих предприятий, учреждений (если они определены), иных юридических лиц либо в ведение органов местного самоуправления в установленном порядке с сохранением всех жилищных прав граждан, в том числе права на приватизацию жилья".
В дальнейшем указанная норма была воспроизведена в статье 9 Закона Российской Федерации "Об основах федеральной жилищной политики", вступившего в силу 23 января 1993 года. Кроме того, пунктом 1 Указа Президента Российской Федерации от 10 января 1993 года "Об использовании объектов социально-культурного и бытового назначения приватизируемых предприятий" было установлено, что при приватизации предприятий, находящихся в федеральной (государственной) собственности, в состав приватизируемого имущества не могли включаться объекты жилищного фонда.
Действовавший на тот момент Закон Российской Федерации от 3 июля 1991 года "О приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации", ограничивая сферу действия этого закона, не регулировал возможность передачи жилого фонда совместно с приватизируемым предприятием. Иной, т.е. специальный, порядок регулирования приватизации жилищного фонда был предусмотрен частью 2 статьи 2 ныне утратившего силу Закона Республики Саха (Якутия) от 19 октября 1991 года "О разгосударствлении и приватизации предприятий Республики Саха (Якутия)". Указанным Законом также не предполагалась передача объектов жилого фонда совместно с имуществом приватизируемого предприятия.
Действующая в настоящее время статья 30 (пункт 1) Федерального закона от 21 декабря 2001 года "О приватизации государственного и муниципального имущества" содержит запрет приватизации используемых по назначению объектов жилого фонда в составе другого имущества.
Таким образом, системное толкование законодательных актов показывает, что установленный ими специальный порядок передачи объектов жилищного фонда направлен на сохранение условий для осуществления гражданами жилищных прав, на их беспрепятственное осуществление. Иное толкование, допускающее передачу общежития совместно с другим имуществом, не соответствует конституционно-правовому смыслу статьи 18 Закона о приватизации, предусматривающего специальный порядок передачи жилого фонда приватизируемого предприятия.
1.2. Сложившаяся правоприменительная практика свидетельствует о том, что уполномоченный орган исполнительной власти и суды, принимая решения, исходили из того, что общежитие по улице Халтурина, 14 принадлежит ОАО "Спецстрой" на праве собственности, зарегистрированного в установленном порядке. По смыслу, придаваемому положению пункта 10 Договора купли-продажи, жилищный фонд приравнивался к другому имуществу и переходил в частную собственность ОАО "Спецстрой". Как следует из материалов дела, собственник, распоряжаясь им по своему усмотрению, продал комнаты другим лицам.
Между тем это не согласуется с предписаниями статьи 18 Закона о приватизации, которая сужает меру свободного осуществления права собственности, ограничивая круг субъектов этого права по отношению к жилищному фонду. В момент принятия решения о приватизации государственного предприятия жилые помещения в доме по улице Халтурина, 14 находились в хозяйственном ведении арендного (государственного) предприятия "Спецстрой" и использовались в качестве общежития. Как следует из рассматриваемого Плана приватизации и пункта 10 Договора купли-продажи, объекты социальной сферы, в том числе жилищный фонд, были переданы для использования по назначению.
Согласно статьям 19 и 92 (часть 2) Жилищного кодекса Российской Федерации, специализированный жилой фонд включает в себя только те жилые помещения, которые находятся в государственной или муниципальной собственности. Следовательно, специализированный жилищный фонд может находиться лишь в государственной или муниципальной собственности, т.е. в собственности публичных образований. Помещения, используемые в качестве общежития, не могут находиться в частной собственности открытого акционерного общества и иных субъектов гражданского права, не относящихся к публичным образованиям. Таким образом, предписания статьи 18 Закона о приватизации не могут быть изменены соглашением (договором) его участников и ее положения не подлежат расширительному толкованию.
Из всего вышесказанного следует, что при изменении формы собственности арендного (государственного) предприятия "Спецстрой" жилые помещения в общежитии не могли быть переданы в частную собственность правопреемника как отдельно, так и совместно с другим имуществом. Противоправное включение общежития в состав приватизируемого имущества привело к неконституционному истолкованию норм закона в правоприменительных актах, что не соответствует статье 102 (части 3, 4, 5) Конституции Республики Саха (Якутия).
2. Статья 24 Конституции обязывает республику способствовать реализации права каждого на жилище, закрепляет недопустимость произвольного лишения кого-либо жилища. Такие же гарантии закреплены в статье 40 Конституции Российской Федерации. Из этого следует, что в правоприменительной практике органов государственной власти и местного самоуправления реализация субъективного права граждан на приватизацию жилых помещений должно осуществляться с соблюдением этих конституционных гарантий и в соответствии с законом.
Это требование, как вытекающее из самой Конституции, должно применяться и в тех случаях, когда в нарушение действующего законодательства о приватизации жилые помещения в общежитиях оказывались в собственности частных предприятий. Как отметил Конституционный Суд Российской Федерации в Определении от 18 апреля 2006 года № 119-О, закрепляя право на приватизацию в федеральном законе, государство обязано обеспечить возможность его реализации таким образом, чтобы при передаче имущества в собственность субъектам частного права соблюдались соответствующие гарантии, закрепленные Конституции Российской Федерации.
Как следует из материалов дела, после приватизации и акционирования государственного предприятия комнаты, занимаемые С.И. Зинченко, Н.П. Паньковой, О.Г. Лобановым были проданы новым собственником другим лицам. Суды отказали в иске указанных граждан о признании договора купли-продажи комнат недействительным. Тем самым граждане были произвольно лишены права пользования жилыми помещениями и возможности приобретения их в собственность в порядке бесплатной приватизации.
В соответствии со статьей 18 Закона Российской Федерации "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации" при приватизации государственных или муниципальных предприятий и учреждений правопреемники получают жилищный фонд в хозяйственное ведение или оперативное управление с сохранением всех жилищных прав граждан, в том числе права на приватизацию жилых помещений. Кроме того, жилищный фонд может быть передан в ведение органов местного самоуправления, что также не связано с каким-либо ограничением жилищных прав.
Закон Республики Саха (Якутия) от 25 июня 1992 года № 1047-XII (в редакции З № 139-I от 17 октября 1996 г.) "О приватизации и приобретении (продаже) государственного и коммунального жилищного фонда в Республике Саха (Якутия)" в статье 25.1 признает необходимость сохранения всех жилищных прав граждан, в том числе права на приватизацию жилья при передаче государственного жилищного фонда. Таким образом, действующее законодательство закрепляет гарантии защиты прав граждан в том объеме, который был у них на момент приватизации. Обязанность обеспечения их возлагается на правоприменительные органы.
Пленум Верховного Суда Российской Федерации в Постановлении "О некоторых вопросах применения судами Закона Российской Федерации "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации" от 24 августа 1993 № 8, анализируя правоприменительную практику, разъяснил следующее:
- решая вопрос о правомерности отказа в приватизации жилого помещения, находящегося в ведомственном жилищном фонде, необходимо учитывать, что в соответствии со статьей 18 Закона о приватизации переход государственных и муниципальных предприятий в иную форму собственности либо их ликвидация не влияют на жилищные права граждан, проживающих в домах таких предприятий и учреждений, в том числе и на право бесплатной приватизации жилья;
- гражданину не может быть отказано в приватизации жилого помещения в домах данных предприятий и учреждений и в том случае, если изменение формы собственности или ликвидации предприятий и учреждений имели место до вступления в силу статьи 18 названного Закона (в редакции Закона РФ от 23 декабря 1992 г.), поскольку действовавшее до этого времени законодательство, регулирующее условия и порядок изменения формы собственности государственных и муниципальных предприятий и учреждений, не касалось вопросов приватизации их жилищного фонда, а законодательством, регулировавшим приватизацию жилищного фонда, не были установлены условия, которые лишали бы гражданина в указанных случаях права на получение в собственность занимаемого жилого помещения.
Тем самым положения статьи 18 Закона о приватизации (в редакции от 23 декабря 1992 года) фактически были распространены и на ранее возникшие правоотношения. Таким образом, за гражданами сохраняются все права, вытекающие из жилищных правоотношений, в том числе на приобретение в собственность занимаемых комнат.
3. Право на приватизацию, приобретаемое в силу статьи 18 Закона о приватизации, является производным от фактического статуса нанимателя жилого помещения. Как следует из материалов дела, гражданам С.Н. Зинченко, Н.П. Паньковой, О.Г. Лобанову комнаты были предоставлены в период их работы в строительных организациях. К моменту принятия решения о приватизации они фактически проживали в занимаемых комнатах и тем самым приобрели статус нанимателей специализированного жилого помещения.
После передачи общежития они оказались пользователями жилых помещений наймодателя, который не является их работодателем. В связи с этим фактический статус общежития как специализированного фонда изменился. Защищая интересы таких граждан, Конституционный Суд Российской Федерации в Определении от 15 мая 2007 года № 379-О-П установил, что "в соответствии со статьей 675 Гражданского кодекса Российской Федерации, поскольку переход права собственности на занимаемое по договору найма жилое помещение не влечет расторжения или изменения договора найма жилого помещения, новый собственник становится наймодателем на условиях ранее заключенного договора найма, в том числе если, это условия договора найма специализированного жилого помещения. Это означает, что во всяком случае недопустимо произвольное распространение режима коммерческого найма на жилые помещения в зданиях общежитий, которые фактически были ранее заселены на условиях договора найма специализированного жилого помещения".
Таким образом, изменение правового режима использования жилых помещений, в котором проживают граждане, без их согласия препятствовало реализации их права на жилище, закрепленного в статье 24 Конституции Республики Саха (Якутия).
Осуществляя конституционный контроль по вопросам совместного ведения Российской Федерации и республики, Конституционный суд, как это определено в части 3 статьи 4 Конституционного закона "О Конституционном суде Республики Саха (Якутия) и конституционном судопроизводстве", руководствуется Конституцией Российской Федерации и федеральными законами, а также постановлениями Конституционного Суда Российской Федерации. Исходя из этого, в настоящем постановлении приведены правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации и Пленума Верховного Суда Российской Федерации, направленные на обеспечение в судебной практике конституционного истолкования подлежащих применению норм. Правоприменительные решения в отношении граждан, основанные на толковании статьи 18 Закона о приватизации, расходящегося с его конституционно-правовым смыслом, выявленным Конституционным судом Республики Саха (Якутия), подлежат пересмотру.
Исходя из изложенного и руководствуясь статьями 85, 86, 87, 91, 101, 102 Конституционного закона Республики Саха (Якутия) "О Конституционном суде Республики Саха (Якутия) и конституционном судопроизводстве", Конституционный суд Республики Саха (Якутия)
постановил:
1. Признать положения Плана разгосударствления и приватизации на второй квартал 1992 года и пункта 10 Договора купли-продажи имущества арендного (государственного) предприятия "Спецстрой" от 15 мая 1992 года о передаче общежития по улице Халтурина, 14 города Якутска в частную собственность коллектива АП "Спецстрой" не соответствующими Конституции (Основному закону) Республики Саха (Якутия), ее статьям 24 и 102, поскольку такое отчуждение по смыслу, придаваемому ему сложившейся правоприменительной практикой, лишает граждан, вселенных на условиях договора найма специализированного жилого помещения в доме, ранее находившегося в хозяйственном ведении государственного предприятия и использовавшегося в качестве общежития, жилищных прав, которые были у них на момент приватизации указанного предприятия, в том числе права на бесплатную приватизацию занимаемых жилых помещений.
2. Конституционно-правовой смысл истолкования рассматриваемых актов, выявленный в настоящем постановлении, является общеобязательным для органов государственной власти и местного самоуправления, а также при рассмотрении в судах споров о признании права на приватизацию занимаемого жилого помещения при переходе государственных или муниципальных предприятий, учреждений республики в иную форму собственности либо при их ликвидации.
3. Правоприменительные решения, основанные на правовом акте, признанном настоящим постановлением неконституционным, подлежат пересмотру в установленном порядке.
4. Настоящее постановление окончательно, не подлежит обжалованию, вступает в силу со дня провозглашения, действует непосредственно и не требует подтверждения другими органами и должностными лицами.
5. Постановление подлежит опубликованию в газетах "Саха сирэ", "Якутия", "Ил Тумэн", "Эхо столицы" и "Вестнике Конституционного суда Республики Саха (Якутия)".
Председатель
Конституционного суда
Республики Саха (Якутия)
Д.Н.МИРОНОВ
Судья-секретарь
Конституционного суда
Республики Саха (Якутия)
В.Т.ФИЛИППОВ
------------------------------------------------------------------