Постановление Конституционного суда РС от 28.02.2013 N 2-П "По делу о проверке конституционности части 4 статьи 1, части 1 статьи 38, частей 2 и 3 статьи 81, части 3 статьи 82 Закона Республики Саха "
КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РЕСПУБЛИКИ САХА (ЯКУТИЯ)
Именем Республики Саха (Якутия)
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 28 февраля 2013 г. № 2-П
ПО ДЕЛУ О ПРОВЕРКЕ КОНСТИТУЦИОННОСТИ
ЧАСТИ 4 СТАТЬИ 1, ЧАСТИ 1 СТАТЬИ 38, ЧАСТЕЙ 2 И 3 СТАТЬИ 81,
ЧАСТИ 3 СТАТЬИ 82 ЗАКОНА РЕСПУБЛИКИ САХА (ЯКУТИЯ)
"О МУНИЦИПАЛЬНЫХ ВЫБОРАХ В РЕСПУБЛИКЕ САХА (ЯКУТИЯ)"
Конституционный суд Республики Саха (Якутия) в составе председательствующего Д.Н. Миронова, судей В.Н. Никонова, Н.Е. Полятинского, В.Н. Прокопьева, В.Т. Филиппова с участием заявителя, гражданина Т.Д. Румянцева, представителя муниципального образования "Намский улус" Ю.А. Павлова, представителя Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) Н.Н. Неустроева, представителя Президента Республики Саха (Якутия) А.В. Сабировой рассмотрел на открытом заседании дело о проверке конституционности отдельных положений Закона Республики Саха (Якутия) от 28 сентября 2011 года 964-З № 815-IV (в редакциях от 28 июня 2012 г. 1088-З № 1077-IV, от 15 декабря 2012 г. 1141-З № 1181-IV) "О муниципальных выборах в Республике Саха (Якутия)".
Поводом к рассмотрению дела явилась жалоба гражданина Т.Д. Румянцева.
Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в ряде положений Закона Республики Саха (Якутия) "О муниципальных выборах в Республике Саха (Якутия)".
Заслушав сообщение судьи-докладчика Н.Е. Полятинского, объяснения заявителя, выступления участников судебного заседания, исследовав представленные документы, Конституционный суд Республики Саха (Якутия)
установил:
1. Гражданин Т.Д. Румянцев, проживающий в муниципальном районе "Намский улус", обратился в Конституционный суд Республики Саха (Якутия) с жалобой о проверке конституционности положений части 4 статьи 1, части 1 статьи 38, части 4 статьи 39, статьи 40, частей 2 и 3 статьи 81, части 3 статьи 82 Закона Республики Саха (Якутия) "О муниципальных выборах в Республике Саха (Якутия)" (в редакциях от 28 сентября 2011 г. 964-З № 815-IV, от 28 июня 2012 г. 1088-З № 1077-IV от 15 декабря 2012 г. 1141-З № 1181-IV). По мнению заявителя, перечисленные нормы указанного закона ограничивают полномочия муниципальных образований, нарушают права жителей муниципального района "Намский улус" избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, содержат дискриминационного характера положения.
В оспариваемых заявителем нормах закона установлен порядок проведения выборов глав муниципальных образований и депутатов представительных органов муниципальных образований.
В Закон Республики Саха (Якутия) "О муниципальных выборах в Республике Саха (Якутия)" 15 декабря 2012 года были внесены изменения, в соответствии с которыми второе предложение части 1 статьи 38 утратило силу. В силу части 2 статьи 84 Конституционного закона Республики Саха (Якутия) "О Конституционном суде Республики Саха (Якутия) и конституционном судопроизводстве" "в случае, если акт, конституционность которого оспаривается, был отменен им, утратил силу, производство по делу может быть прекращено". Однако необходимость конституционной оценки утратившей силу правовой нормы направлена на недопущение нарушений Конституции в последующем.
Положения части 4 статьи 39, статьи 40 Закона в жалобе использованы в качестве обоснования доводов заявителя. Следовательно, с точки зрения предмета рассматриваемого дела они не могут иметь самостоятельного значения.
Исходя из этого, предметом рассмотрения Конституционного суда Республики Саха (Якутия) по настоящему делу являются следующие положения Закона Республики Саха (Якутия) "О муниципальных выборах в Республике Саха (Якутия)": части 4 статьи 1, части 1 статьи 38, частей 2 и 3 статьи 81 и части 3 статьи 82 (в редакциях от 28 сентября 2011 г., от 28 июня 2012 г. и от 15 декабря 2012 г.).
2. В соответствии со статьей 72 Конституции Российской Федерации (подпункты "б" и "н" пункта 1) вопросы защиты прав и свобод человека и гражданина, организации местного самоуправления отнесены к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Согласно Федеральному закону от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" субъект Российской Федерации вправе устанавливать порядок проведения выборов в органы местного самоуправления (подпункт "в" пункта 2 статьи 5). Но согласно статье 76 (часть 2) Конституции Российской Федерации правовое регулирование, осуществленное субъектами Российской Федерации, должно соответствовать федеральному регулированию.
Конституция (Основной закон) Республики Саха (Якутия) в статье 93 устанавливает, что проведение выборов в органы местного самоуправления осуществляется на основе принципа равного избирательного права. Нормативную основу данного принципа составляют статьи 12, 13 Закона Республики Саха (Якутия) от 30 ноября 2004 года 171-З № 349-III "О местном самоуправлении в Республике Саха (Якутия)", статья 3 Закона Республики Саха (Якутия) "О муниципальных выборах в Республике Саха (Якутия)".
Содержание принципа равного избирательного права конкретизируется в связи с различными отношениями. На его содержание может влиять отсутствие альтернативных выборов. В обстановке альтернативных выборов принцип равного избирательного права конкретизируется в правиле "много кандидатов - один порядок". Это правило как общее положение по своему конституционно-правовому смыслу исключает возможность правовой дифференциации условий участия кандидатов в выборах.
Между тем, согласно части 1 статьи 38 рассматриваемого закона сбор подписей в поддержку кандидата-самовыдвиженца должен производиться в течение 30 дней. В остальных же случаях такой порядок, который носит ограничительную природу, не введен. Так, часть 4 статьи 39 и статья 40 закона, касающиеся порядка выдвижения кандидатов в депутаты представительного органа муниципального образования по одномандатным (многомандатным) избирательным округам, кандидата на должность главы муниципального образования избирательным объединением, выдвижения списка кандидатов в депутаты представительного органа муниципального образования избирательным объединением по единому избирательному округу, не устанавливают периода, в течение которого должна быть осуществлена процедура выдвижения и поддержки кандидата-самовыдвиженца.
Таким образом, часть 1 статьи 38 Закона Республики Саха (Якутия) "О муниципальных выборах в Республике Саха (Якутия)" в редакции от 28 сентября 2011 года, основанная на искусственном выделении порядка реализации права кандидата-самовыдвиженца и процедуры его поддержки, не соответствует статье 93 Конституции Республики Саха (Якутия).
3. Ходатайствующий полагает, что закрепленный в частях 2 и 3 статьи 81, части 3 статьи 82 Закона Республики Саха (Якутия) "О муниципальных выборах в Республике Саха (Якутия)" порядок определения результатов выборов и отсутствие в них установления о минимальном количестве участия в выборах избирателей (нижний "порог" явки) не согласуются со статьей 23 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и частью 2 статьи 97 Конституции Республики Саха (Якутия).
Часть 3 статьи 23 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" гласит: "В соответствии с установленными законом субъекта РФ видами избирательных систем уставом муниципального образования определяется та избирательная система, которая применяется при проведении муниципальных выборов в данном муниципальном образовании". Здесь выделена роль устава муниципального образования в регулировании отношений, возникающих в связи с местными выборами. Однако уставное регулирование является производным и основывается на законе субъекта Российской Федерации. Следовательно, из приведенного текста не вытекает, что кандидат на выборную должность считается избранным, если соответствующий порядок установлен уставом муниципального образования. В этом контексте легитимация органа местного самоуправления реализуется не на основе уставного регулирования. Для этого достаточно соблюдения норм республиканского законодательства о выборах.
Согласно статье 8 Конституции Республики Саха (Якутия) нормы Закона Республики Саха (Якутия) "О муниципальных выборах в Республике Саха (Якутия)" действуют непосредственно. Принятый порядок определения действия этого закона не знает ни дублирования, ни ратификации во времени и в пространстве уставом муниципального образования положений республиканского закона. Иной порядок действия закона Республики Саха (Якутия) противоречил бы иерархии источников права в Российской Федерации.
Положения части 2 статьи 97 Конституции Республики Саха (Якутия), на которые ссылается заявитель, исходят из того, что нормы, включенные в устав муниципального образования, должны соответствовать законодательству, в том числе установлениям Закона Республики Саха (Якутия) "О муниципальных выборах в Республике Саха (Якутия)".
Этим положением не исключается возможность выбора варианта избирательной системы (мажоритарной, пропорциональной, смешанной). Однако, как выбор избирательной системы, так и установление или отсутствие установления нижнего "порога" явки избирателей связаны с политической целесообразностью. В одном из своих определений Конституционный суд Российской Федерации указывал, что выбор варианта определения результатов голосования зависит от конкретных социально-политических условий и является вопросом политической целесообразности (Определение Конституционного Суда РФ от 20 ноября 1995 г. № 77-О). Вопрос, который находится в сфере политической целесообразности, в силу своего конституционно-правового положения требует общего решения, т.е. федерального регулирования.
Федеральный закон от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ (в редакции от 3 декабря 2012 г.) "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" не содержит норм о нижнем "пороге" явки избирателей. Этот институт был удален из состава избирательного права Федеральным законом от 5 декабря 2006 года № 225-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации"". Следуя федеральному регулированию, законодатель Республики Саха (Якутия) устранил из сферы собственного регулирования определение нижнего "порога" явки избирателей. Принимая указанный порядок, законодатель Республики Саха (Якутия) одновременно учитывал хозяйственные, оперативные, сезонные и другие интересы населения муниципальных образований. В интересах обеспечения стабильности системы представительства, действующего в муниципальном образовании, была сохранена периодичность местных выборов. Закон "О муниципальных выборах в Республике Саха (Якутия)", не введя определения нижнего "порога" явки избирателей, имеет ввиду, с одной стороны, необходимость обеспечения реальной сменяемости органов местного самоуправления, с другой - обязательность гарантирования непрерывности деятельности органов местного самоуправления.
Итак, части 2 и 3 статьи 81 и часть 3 статьи 82 Закона Республики Саха (Якутия) "О муниципальных выборах в Республике Саха (Якутия)", воспроизводящие положения федеральных норм и гарантирующие равновесие между сменяемостью и непрерывностью деятельности органов местного самоуправления, соответствуют Конституции Республики Саха (Якутия).
4. По мнению заявителя, норма части 4 статьи 1 Закона "О муниципальных выборах в Республике Саха (Якутия)" в силу ее диспозитивности противоречит статье 95 Конституции Республики Саха (Якутия).
Самостоятельность местного самоуправления в решении вопросов местного значения признана Конституцией Российской Федерации (статьи 12, 136 и другие), Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (статьи 14, 35 - 37, 44 и другие). Самостоятельность местного самоуправления закреплена в нормах Конституции Республики Саха (Якутия) и Законе Республики Саха (Якутия) от 30 ноября 2004 года 171-З № 349-III (в редакции от 28 сентября 2011 г.) "О местном самоуправлении в Республике Саха (Якутия)".
Самостоятельность местного самоуправления в пределах определенных законом полномочий имеет нормативную базу. Часть 2 статьи 97 Конституции Республики Саха (Якутия) предусматривает, что порядок формирования выборных органов местного самоуправления определяется уставами в соответствии с законодательством. Его пределы установлены федеральным законодательством и законодательством республики.
Как следствие этого устав муниципального образования имеет двойственную природу. С одной стороны, согласно статье 43 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" устав муниципального образования как кодифицированный акт с учредительными свойствами имеет высшую юридическую силу. С другой стороны, устав, как нормативный акт, принимается и действует в рамках единого нормотворческого процесса. Предмет регулирования устава муниципального образования определяется законодательством. Нормы, входящие в состав устава, не должны противоречить федеральному законодательству и регулированию, осуществляемому субъектом Российской Федерации.
Данная природа устава муниципального образования находит свое отражение в статье 95 Конституции Республики Саха (Якутия). В ней одновременно подчеркивается обязательность федеральных, республиканских и уставных положений по вопросам определения порядка выборов и отзыва депутатов, выборов должностных лиц муниципальных образований, а также порядка деятельности представительных органов. Тем самым указывается на особое правовое значение положений устава муниципального образования.
Принятие устава муниципального образования связано с юридическим оформлением местного самоуправления. Следовательно, нормы устава муниципального образования регулируют порядок взаимодействия населения с органами местного самоуправления. Этим обусловлено указание статьи 95 Конституции Республики Саха (Якутия) о том, что порядок проведения местных выборов регулируется уставом муниципального образования. Презумпция полноты регулирования уставом муниципального образования муниципальных правовых отношений согласуется с ролью устава муниципального образования как документа, выступающего в качестве источника местного самоуправления, которое реализуется в пределах конкретной административно-территориальной единицы. Устав муниципального образования как совокупность юридических норм является для населения выражением местного самоуправления.
Это означает, что предмет регулирования устава муниципального образования "Намский улус", принятого решением Улусного Совета депутатов муниципального образования "Намский улус" от 27 сентября 2012 года, должен соответствовать презумпции полноты регулирования. Итак, часть 4 статьи 1 Закона Республики Саха (Якутия) "О муниципальных выборах в Республике Саха (Якутия)", не являясь императивной нормой, не ограничивает предмет регулирования устава муниципального образования и потому не противоречит Конституции республики.
На основании изложенного, руководствуясь статьями 86, 87, 88, 90 92, 97 Конституционного закона Республики Саха (Якутия) "О Конституционном суде Республики Саха (Якутия) и конституционном судопроизводстве", Конституционный суд Республики Саха (Якутия)
постановил:
1. Признать положение части 1 статьи 38 Закона Республики Саха (Якутия) "О муниципальных выборах в Республике Саха (Якутия)" (в редакции от 28 сентября 2011 г.) об ограничении процедуры самовыдвижения кандидата и сбора подписей в его поддержку 30-дневным периодом в то время, как такое ограничение в отношении других кандидатов не распространено, не соответствующим статье 93 Конституции Республики Саха (Якутия), поскольку установление указанного срока искажает существо правила "много кандидатов - один порядок", являющегося формой выражения принципа равного избирательного права.
2. Признать часть 2 статьи 81 Закона Республики Саха (Якутия) "О муниципальных выборах в Республике Саха (Якутия)", фиксирующую определение результатов выборов главы муниципального образования относительным большинством голосов избирателей, принявших участие в голосовании, взаимосвязанные нормы части 3 статьи 81 и части 3 статьи 82 того же закона, содержащие положения о необязательности обозначения нижнего "порога" явки избирателей на выборах главы муниципального образования и депутатов представительного органа, соответствующими Конституции Республики Саха (Якутия), поскольку они получили отражение в федеральном регулировании и направлены на поддержание баланса между сменяемостью органов местного самоуправления и непрерывностью их деятельности.
3. Признать положение части 4 статьи 1 Закона Республики Саха (Якутия) "О муниципальных выборах в Республике Саха (Якутия)" не противоречащим Конституции Республики Саха (Якутия), поскольку действие этой нормы не ограничивает предмет регулирования устава муниципального образования, определенный частью 2 статьи 97 Конституции Республики Саха (Якутия).
Муниципальному образованию "Намский улус" надлежит внести в устав муниципального образования правовые нормы, соответствующие смыслу части 4 статьи 1 Закона Республики Саха (Якутия) "О муниципальных выборах в Республике Саха (Якутия)", поскольку согласно статье 95 Конституции Республики Саха (Якутия) уставное регулирование порядка проведения выборов является конституционно признанным и необходимым элементом местных выборов.
4. Постановление окончательно и обжалованию не подлежит, вступает в силу немедленно и действует непосредственно.
5. Постановление подлежит опубликованию в газетах "Якутия", "Саха сирэ", "Ил Тумэн", "Энсиэли".
Председатель
Конституционного суда
Республики Саха (Якутия)
Д.Н.МИРОНОВ
Судья-секретарь
Конституционного суда
Республики Саха (Якутия)
В.Т.ФИЛИППОВ
------------------------------------------------------------------